Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/227 7 augustus 2001
27340
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: C, directeur van appellante en D, werkzaam bij E, te F,
tegen
Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu B.V. (NOVEM), te Sittard, verweerder,
gemachtigden: drs M.J. Brandenburg en ir R.E. van den Berg van Saparoea, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 10 maart 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 februari 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen het besluit van verweerder op appellantes aanvraag om subsidie op grond van het Besluit Tenders industriële energiebesparing (Stb. 1994, nr. 176).
Op 2 juni 1999 heeft het College terzake van dit beroep een verweerschrift van verweerder ontvangen.
Op 26 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ (Stb. 1991, nr. 767) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verstrekking van financiële middelen aan ondernemers: (…)
Artikel 3
1. Een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2 bevatten in ieder geval bepalingen omtrent:
a. de criteria voor de verstrekking van financiële middelen;
b. de aanvraag van en de besluitvorming omtrent de verstrekking van financiële middelen
c. (…)
2. Tenzij de aard van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2 zich daartegen verzet, bevat deze tevens bepalingen omtrent:
a. de hoogte van de aan een aanvrager te verstrekken financiële middelen;
b. (…)"
Op grond van deze bepalingen is vastgesteld het Besluit tenders industriële energiebesparing (hierna: het Besluit) waarbij onder meer is bepaald:
" Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. project: een studie, een demonstratieproject of een marktintroductieproject;
(…)
g. demonstratieproject: een samenhangend geheel van activiteiten, die een technisch en economisch risico inhouden, bestaande uit het treffen van technische of beheersmatige voorzieningen, gericht op energiebesparing binnen de onderneming van de aanvrager met behulp van:
1°. voor Nederland nieuwe apparaten, systemen of technieken, of
2°. een voor Nederland nieuwe toepassing van apparaten, systemen of technieken;
h. marktintroductieproject: een samenhangend geheel van in Nederland te treffen technische of beheersmatige voorzieningen, gericht op energiebesparing binnen de onderneming van de aanvrager met behulp van apparaten, systemen of technieken die reeds eerder zijn gedemonstreerd maar die in Nederland nog niet gebruikelijk zijn."
In de Toelichting bij dit Besluit is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1. De omschrijving van het begrip demonstratieproject in onderdeel g is zodanig geredigeerd, dat alleen het voortbrengen of aanschaffen, installeren en in gebruik nemen van de voorzieningen eronder valt. (…) Een marktintroductieproject, gedefiniëerd in onderdeel h, kan het vervolg zijn op een demonstratieproject, maar kan ook betrekking hebben op een techniek die langs andere weg reeds in Nederland is gedemonstreerd. (NvT Stb. 1994, 176, p. 10)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een daartoe bestemd formulier, door Tenderbureau Novem ontvangen op 18 augustus 1997, heeft appellante, een aanvraag gedaan om subsidie voor het project 'ontdooien van vleesproducten' met het Walking Fan System, als zijnde een demonstratieproject, op grond van artikel 1, eerste volzin, onderdeel g, van het Besluit.
- Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het Adviescommissie industriële energiebesparing voornoemd project, in afwijking van de aanvraag van appellante, aangemerkt als een marktintroductieproject in de zin van artikel 1, eerste volzin, onderdeel h, van het Besluit, terzake van dit project een positief advies uitgebracht en dit zodanig gerangschikt dat subsidie kan worden verleend.
- Bij besluit van 11 juni 1998 heeft verweerder voornoemd advies overgenomen en appellante subsidie verleend tot een bedrag van maximaal fl. 70.240,--.
- Bij brief van 13 juli 1998 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 23 september 1998 is appellante op haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Naar aanleiding van uw eerste bezwaar overwegen wij als volgt.
(…)
In de beschikking van 11 juni 1998 is Novem er van uitgegaan dat de kosten van G, ter hoogte van f 488.606,-, volledig betrekking hebben op de ombouw van de installatie in verband met de wijziging van het koelmiddel.
Tijdens de hoorzitting is echter gebleken dat de kosten van G voor ongeveer 60% betrekking hebben op het samenvoegen van de koelcircuits. Voorts wordt nog een klein bedrag besteed aan een aanpassing van twee compressoren om deze in serie te kunnen schakelen. Uit het bezwaarschrift blijkt dat 5% van het bedrag betrekking heeft op de vervanging van het koudemiddel. Het resterende bedrag heeft betrekking op de ontdooicellen. Het voorgaande betekent dat Novem alsnog dient te overwegen of de betreffende onderdelen van het project voor subsidie in aanmerking komen.
Door middel van aanpassing van de installatie/configuratie van de koudeinstallaties wordt centraal warmte teruggewonnen, die vervolgens aangewend wordt voor het ontdooiproces. Warmteterugwinning wordt al vaak toegepast en is derhalve op zich niet als een nieuwe techniek te beschouwen. Het plaatsen van condensors in de ontdooitunnel is daarom als gebruikelijke techniek te beschouwen.
Tijdens de hoorzitting is met name gesteld dat de samenbouw van de reeds aanwezige compressoren nieuw is. U hebt gewezen op de voordelen die deze samenbouw heeft: steeds kan de volledige condensorcapaciteit benut worden. Hierdoor neemt de persdruk af waardoor minder compressorvermogen gevraagd wordt. Door het parallel schakelen van compressoren behoeven deze niet meer in deellast te draaien maar kunnen zoveel mogelijk in vollast draaien of uitgezet worden. Wij stellen vast dat de door u genoemde voordelen zeker aanwezig zijn. De samenvoeging van de compressoren is echter niet als nieuw te beschouwen. Samenbouw van compressoren is reeds eerder gedemonstreerd. Veel installaties worden zelfs ontworpen met meerdere compressoren om deellastverliezen te voorkomen.
Uit het voorgaande volgt dat Novem haar beslissing om geen subsidie te verlenen voor deze onderdelen van het project, handhaaft, zij het op andere gronden.
Uw tweede bezwaar is gericht tegen de kwalificatie van het project als markintroductieproject. Daarover overwegen wij als volgt.
In de aanvraag is vermeld dat het ontdooiproces wordt geregeld door middel van computerbesturing. Tijdens de hoorzitting is echter gebleken dat door u een systeem van modelgestuurd ontdooien wordt toegepast. Daarmee is het systeem innovatiever dan waar bij de subsidieverlening van is uitgegaan. Voor Novem is dit aanleiding om uw tweede bezwaar gegrond te verklaren en het project, voorzover dit voor subsidie in aanmerking komt, alsnog als demonstratieproject aan te merken. Dit betekent dat alsnog 40% subsidie wordt verleend van de projectkosten. De projectkosten worden ongewijzigd geraamd op f 280.958,-, zodat maximaal een bedrag van f 112.383,- aan subsidie wordt verleend.
Voor het overige handhaven wij onze beschikking van 11 juni 1998.
(…)"
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder benadrukt dat het samenvoegen van de koelcircuits en de warmterugwinning weliswaar uit energetisch oogpunt voordelen hebben, doch niet innovatief zijn. De wijze waarop de warmte teruggewonnen en gebruikt wordt om het product te ontdooien, is wel innovatief. Gelet hierop zijn de onderdelen 'samenvoeging koelcircuits' en 'terugwinning warmte in tunnel' niet, en is het onderdeel 'computerbesturing ontdooiproces (met inbegrip van walking fans)' wel subsidiabel geacht.
Verweerder heeft in aanvulling hierop naar voren gebracht dat hij in het kader van de uitvoering van de MJA tussen de Minister van Economische Zaken en Vereniging van Nederlandse Koel- en Vrieshuizen (Nekovri) heeft gezocht naar voorbeeldprojecten, waarmee aan de branche 'Koel- en Vrieshuizen' kan worden getoond op welke wijze energiebesparing kan worden bereikt. Op deze wijze is contact gezocht met appellante, waarbij appellante op de mogelijkheid is gewezen subsidie aan te vragen op grond van het Besluit. Aan het feit dat verweerder appellante actief heeft benaderd, kan appellante geen aanspraken ontlenen wat betreft het al dan niet (volledig) honoreren van haar aanvraag. In de gevoerde besprekingen met appellante zijn door bij verweerder werkzame ambtenaren geen mededelingen gedaan dat het gehele project in aanmerking komt voor subsidie.
Op grond van het Besluit zijn twee in 1997 ingediende aanvragen die betrekking hadden op warmteterugwinningssystemen gehonoreerd, in dier voege dat voor die projecten slechts op onderdelen subsidie is verleend, dat geen onderdelen zijn gesubsidieerd die bij appellante niet subsidiabel worden geacht en dat zij eveneens zijn aangemerkt als markintroductieproject.
Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder bij bepaling van de hoogte van de subsidie een bedrag van fl. 488.606,-- buiten beschouwing gehouden.
Dit bedrag heeft betrekking op werkzaamheden zoals uitgevoerd door G, bestaande uit de samenbouw van de drie reeds aanwezige koelcircuits, de ombouw van een compressor en het plaatsen van warmtewisselaars in de ontdooitunnel ten behoeve van warmteterugwinning. De samenvoeging van de drie separaat werkende koelinstallaties is noodzakelijk ter verkrijging van voldoende condensorwarmte voor de hoeveelheid product welke door de ontdooitunnels kan worden opgenomen. Deze samenvoeging maakt de toepassing van het model gestuurd ontdooien mogelijk en bewerkstelligt tevens de energiebesparing waar het bij de uitvoering van het Besluit om gaat. Voorts zijn de warmtewisselaars noodzakelijk om de afvalwarmtestroom van lage temperatuur te kunnen benutten. Met het onderhavige systeem wordt voldaan aan de bepalingen van het Besluit. Gelet hierop dienen de kosten van voornoemde voorzieningen bij de bepaling van de hoogte van de subsidie betrokken te worden.
Het koppelen en de wijze van koppelen van twee gescheiden, reeds bestaande, compressoren, die als één geheel gaan functioneren, is als innovatief aan te merken. Weliswaar is bij de ombouw van de compressoren gebruik gemaakt van een bestaande techniek en kan de kennis uit boeken worden gehaald, maar daar staat tegenover dat het ombouwen van twee compressoren tot één geheel nog niet eerder heeft plaatsgevonden, dit met lage kosten is gerealiseerd en efficiënt is. De onderdelen van het project kunnen niet los van elkaar worden gezien. Het gaat om het gehele project, dat voorheen niet bestond, zodat dit gehele project voor subsidie in aanmerking behoort te komen.
Voorts heeft verweerder bij twee andere projecten, in tegenstelling tot het onderhavige project, voor de warmtewisselaar wel subsidie verleend. Op grond hiervan dient ook de onderhavige aanvraag op dat onderdeel voor subsidie in aanmerking te komen.
Verweerder heeft bij appellante rechtens te honoreren vertrouwen gewekt dat haar aanvraag om subsidie op alle onderdelen gehonoreerd zou worden. Destijds is verweerder op zoek gegaan naar een bedrijf dat haar medewerking wilde verlenen om de branche 'Koel- en Vrieshuizen' te tonen op welke wijze de doelstellingen van de Meerjarenafspraak (MJA) in een bestaande situatie verwezenlijkt konden worden en heeft appellante daartoe actief en direct benaderd.
Appellante heeft daarop gereageerd middels de investeringen in de onderhavige bedrijfsmiddelen en heeft hiermee de branche de mogelijkheden voor energiebesparing getoond. Twee bij verweerder werkzame ambtenaren hebben appellante meegedeeld dat de onderhavige technieken en systemen dusdanig innovatief zijn dat zij in aanmerking komen voor subsidie, alsook dat appellante de onderhavige aanvraag moest indienen als ware hier sprake van één project. Op grond hiervan heeft appellante de investeringen in het onderhavige project gedaan. Appellante kan aan het voorgaande voor wat betreft de (volledige) inwilliging van haar aanvraag om subsidie rechtens te eerbiedigen verwachtingen ontlenen.
Appellante vordert vernietiging van het bestreden besluit onder gegrondverklaring van haar beroep.
5. De beoordeling van het geschil
Ter beoordeling ligt de vraag voor of verweerder terecht heeft beslist dat van het project 'ontdooien van vleesproducten', uitsluitend het onderdeel 'computerbesturing ontdooiproces (met inbegrip van walking fans)' voor subsidie in aanmerking komt en niet de onderdelen 'samenvoeging koelcircuits' en 'terugwinning warmte in tunnel'. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt dienaangaande als volgt.
Hetgeen partijen verdeeld houdt, betreft allereerst de vraag of de onderdelen 'samenvoeging koelcircuits' en 'terugwinning warmte in tunnel' voldoen aan de voorwaarden, neergelegd in het Besluit in artikel 1, eerste volzin, onderdelen g en h, en aangemerkt kunnen worden als demonstratie- of markintroductieproject.
Het College is, gelet op hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, zoals hierboven in rubrieken 3 en 4 weergegeven, van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat dit niet het geval is.
Het College overweegt hiertoe dat hetgeen appellante heeft aangedragen onvoldoende grond biedt aan de opvatting dat hier sprake is van voor Nederland nieuwe (toepassing van) apparaten, systemen of technieken (demonstratieproject) dan wel van apparaten, systemen of technieken die reeds eerder zijn gedemonstreerd maar die in Nederland nog niet gebruikelijk zijn (marktintroductieproject). Ook appellante heeft gesteld dat ombouw van compressoren een reeds bestaande techniek betreft. Dat, naar appellante heeft verklaard, de samenvoeging van de installaties noodzakelijk is ter verkrijging van voldoende condensorwarmte, zulks de toepassing van het model gestuurd ontdooien mogelijk maakt en energiebesparing bewerkstelligt, alsmede dat de warmtewisselaars noodzakelijk zijn om de afvalwarmtestroom van lage temperatuur te kunnen benutten, doet aan het voorgaande niet af. Aan de stelling van appellante dat het project in zijn geheel niet eerder op deze wijze is uitgevoerd, kan, gelet op het vorenstaande, evenmin die betekenis worden toegekend, die appellante kennelijk wenst. Wat van deze stellingen van appellante ook zij, deze laten onverlet dat aan voornoemde bepalingen van het Besluit behoort te worden voldaan, waarvan in dit geval geen sprake is.
Hetgeen partijen voorts verdeeld houdt betreft de vraag of verweerder gehouden is subsidie te verlenen voor voornoemde onderdelen op grond van - zo heeft het College verstaan - het gelijkheidsbeginsel. Het College overweegt hieromtrent dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder aan de onderhavige aanvraag gelijke aanvragen voor warmteterugwinningssystemen wel heeft gehonoreerd. Appellante heeft niet aangegeven welke, haar inziens gelijksoortige, projecten verweerder volledig zou hebben gesubsidieerd. Hiertegenover staat de gemotiveerde stelling van verweerder dat in 1997 naast het onderhavige project voor twee projecten waarin terugwinning aan de orde was, slechts op onderdelen subsidie is verleend, dat daarbij geen onderdelen zijn gesubsidieerd die bij appellante niet subsidiabel worden geacht, en dat die projecten eveneens aangemerkt zijn als markintroductieproject. Het College is in verband met het voorafgaande van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
Tot slot is aan de orde het antwoord op de vraag of door toezeggingen dan wel mededelingen die aan verweerder kunnen worden toegerekend, bij appellante gerechtvaardigd te achten verwachtingen zijn gewekt, die verweerder in dier voege had behoren te honoreren, dat hij aan appellante subsidie voor het gehele project had behoren te verlenen.
Het College beantwoordt die vraag eveneens ontkennend en overweegt dienaangaande het volgende.
Hetgeen namens appellante naar voren is gebracht omtrent de wijze waarop verweerder contacten heeft gelegd met appellante ter uitvoering van de MJA en de mededelingen die medewerkers van verweerder in dat verband zouden hebben gedaan omtrent het onderhavige project, kan naar het oordeel van het College geen grond bieden aan de opvatting dat daardoor bij appellante rechtens te eerbiedigen verwachtingen in bovengenoemde zin zijn gewekt. Weliswaar hebben tussen appellante en twee ambtenaren van verweerder besprekingen plaatsgevonden over de subsidiëring van het onderhavige project, doch hetgeen partijen hierover naar voren hebben gebracht, zoals hierboven weergegeven in rubrieken 3 en 4, heeft het College niet tot de overtuiging kunnen brengen dat namens verweerder op enigerlei wijze appellante te kennen is gegeven dat haar aanvraag op alle onderdelen, aldus ook voor de onderdelen 'samenvoeging koelcircuits' en 'terugwinning warmte in tunnel' gehonoreerd zou worden.
Hieruit volgt dat het beroep ongegrond moeten worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.K. Rapmund