Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/59 31 juli 2001
17011
Uitspraak in de zaak van:
Interseafish B.V., te Tholen, appellante,
gemachtigde: mr P.A. Mastenbroek, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees, verweerder, zetelend te Voorburg, gemachtigde: mr J.C. Dorrepaal, advocaat te Alphen aan den Rijn.
1. De procedure
Op 26 januari 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 december 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering tot herstel van gebreken in de etikettering van een ten invoer/doorvoer aangegeven partij oilfish.
Op 21 februari 2000 heeft appellante de nadere gronden van het beroep ingediend.
Op 24 maart 2000 heeft verweerder het verweerschrift ingediend.
Op 15 mei 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden.
Aan de zijde van appellante is mede verschenen A, verkoopleider bij appellante. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig dr ing L.P. van Duijn, hoofd afdeling Keuringen bij de centrale directie van verweerder.
Desgevraagd heeft verweerder bij brief van 18 mei 2001 het College nader geïnformeerd.
Bij brief van 31 mei 2001 heeft appellante op deze brief gereageerd.
Bij brief van 19 juni 2001 heeft het College partijen medegedeeld dat het onderzoek is gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwetregeling Visserijprodukten en tweekleppige weekdieren, voor zover relevant gewijzigd op 5 juni 1997, gepubliceerd in Stcrt 10 juni 1997, 107 (hierna: de regeling) luidt onder meer als volgt:
" Art. 3.-1. Deze paragraaf is uitsluitend van toepassing op visserijprodukten met uitzondering van voor rechtstreekse menselijke consumptie bestemde levende tweekleppige weekdieren, stekelhuidigen, manteldieren en mariene buikpotigen.
(…)
Art. 8. De in artikel 3 bedoelde visserijprodukten:
(…)
c. zijn voorzien van vermeldingen overeenkomstig bijlage V;
(…)
Bijlage V Vermeldingen
Onverminderd het Warenwetbesluit Etikettering van levensmiddelen, dient het voor inspectiedoeleinden mogelijk te zijn de herkomst van de in de handel gebrachte visserijproducten vast te stellen aan de hand van de merking of van de begeleidende documenten.
De volgende gegevens zijn daartoe op de verpakking en voorverpakking of, in geval van onverpakte producten, op de begeleidende documenten vermeld:
- de naam van het land van verzending, hetzij voluit geschreven, hetzij afgekort in hoofdletters, (…)
- de identificatie van de inrichting aan de hand van het officiële erkenningsnummer of, wanneer de producten in de handel worden gebracht via een afslag of een groothandelsmarkt, aan de hand van het registratienummer.
- (…)
Deze gegevens staan op de verpakking bij elkaar, op een zodanige plaats dat er kennis van kan worden genomen zonder dat de verpakking behoeft te worden opengemaakt."
Deze bijlage correspondeert met Hoofdstuk VII van de bijlage bij Richtlijn 91/493/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 95/71/EG van de Raad van 22 december 1995.
Paragraaf 4.2.3. van de Instructie omgaan met onregelmatigheden tijdens controles bij invoer/doorvoer van produkten met herkomst derde landen, nr. 969943 (hierna: de Instructie), van verweerder, luidt als volgt:
" 4.2.3. Toestaan herstel van onregelmatigheden vastgesteld tijdens de uitvoering van de overeenstemmingscontrole
De officiële dierenarts staat herstel toe van de hierna genoemde onregelmatigheden nadat de importeur een acceptable en originele verklaring, afgegeven door de officiële dierenarts van het verantwoordelijke Ministerie van het land van herkomst, heeft overgelegd. Vóór herstel stelt de officiële dierenarts vast dat de onregelmatigheid niet structureel voorkomt bij partijen uit eenzelfde land dan wel uit eenzelfde bedrijf. Is er sprake van structurele omissies, dan staat de officiële dierenarts herstel niet meer toe.
De officiële dierenarts houdt toezicht op het herstel. De officiële dierenarts laat herstel toe middels aanbrengen van stempelmerken voor kenmerken zoals data en temperatuur.
VOF aanduiding vriesdatum ontbreekt
VOG vriesdata niet conform certificering
VOH aanduiding houdbaarheid ontbreekt
VOI aanduiding houdbaarheid niet conform certificering
VOJ aanduiding bewaartemperatuur ontbreekt
VOK bewaartemperatuur niet conform certificering
VOL aanduiding "niet bestemd voor menselijke consumptie" ontbreekt
VOM andere verplichte merken ontbreken
VON andere verplichte merken niet conform certificering
VMH temperatuur niet conform certificering"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 3 mei 1999 werd namens appellante een partij oilfish met een gewicht van 708 kg, afkomstig uit Indonesië, ten invoer in de EG aangeboden bij de RVV Kring Rotterdam.
- Deze partij werd op 3 mei 1999 ten invoer geweigerd. Als reden voor weigering werd op het controlerelaas bij weigering/afkeuring vermeld: "Overeenstemmingscontrole niet conform. Op de dozen niet vermeld: land van oorsprong en erkenningsnr.
(40 dozen gezien)".
- Op 10 mei 1999 is, daartoe verzocht door appellante, door drs Wikkeling, officiële dierenarts van de RVV kring Rotterdam district West, een nader oordeel gegeven. In deze brief is de weigering ten invoer en de weigeringsgrond bevestigd.
- Tegen dit besluit is door appellante bij brief van 26 mei 1999 bezwaar ingediend.
- Op 18 november 1999 heeft de VWS-commissie bezwaarschriften advies uitgebracht aan verweerder. In dit advies is onder meer vermeld:
" Appellante is bij dit besluit attent gemaakt op de mogelijkheid bezwaar te maken bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Appellante heeft bij aangetekende brief van 26 mei 1999 bezwaar gemaakt. Aangezien het hier ging om een besluit op grond van VWS - regelgeving is appellante verkeerd doorverwezen. Het ministerie van LNV had het bezwaarschrift behoren door te zenden aan het Ministerie van VWS. Er is kennelijk iets fout gegaan. Daarop heeft appellant op verzoek van het Ministerie van VWS haar bezwaarschrift alsnog gefaxt. Ter zitting op 26 oktober 1999 heeft appellante bewijs kunnen overleggen dat zij het bezwaarschrift op 26 mei 1999 aangetekend heeft verzonden ter attentie van het Ministerie LNV. Appellante heeft tijdig bezwaar gemaakt."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt beslist:
" Over het bezwaarschrift heb ik advies gevraagd aan de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de commissie). De commissie heeft mij geadviseerd uw bezwaar gegrond te verklaren, in zoverre dat de commissie van oordeel is dat u ofwel in de gelegenheid moet worden gesteld om de geconstateerde gebreken te herstellen door middel van het bijstickeren ofwel dat nader gemotiveerd moet worden waarom in dit geval bijstickeren niet wordt toegestaan. Een afschrift van dit advies is als bijlage bijgevoegd.
(…)
Omdat de verpakkingen van de bewuste partij, in strijd met de bovenstaande regelgeving, niet waren voorzien van het land van oorsprong en het erkenningsnummer van het bedrijf, is de invoer geweigerd. Het was immers bij de overeenstemmingscontrole niet mogelijk om de herkomst van de bewuste partij vis vast te stellen. In uw bezwaarschrift vraagt u begrip voor de situatie waarin deze fout heeft kunnen ontstaan en verzoekt u om in de gelegenheid te worden gesteld tot herstel van het verzuim, door middel van bijstickeren. U stelt zich op het standpunt dat herstel, in een geval als het onderhavige, mogelijk is op grond van de RVV instructie "omgaan met onregelmatigheden tijdens controles bij invoer/doorvoer van producten met herkomst derde landen".
De commissie oordeelt over deze RVV instructie dat deze moet worden gezien als bekend gemaakt beleid en dat betrokkenen daarom mogen vertrouwen op een juiste toepassing en uitvoering van deze instructie. Wat hier ook van zij, herstel is mogelijk maar de gevallen waarin dat wordt toegestaan zijn beperkt. Terecht stelt de commissie, dat in punt 4.2.3. van de instructie gedoeld is op "onregelmatigheden van niet wezenlijk belang". Daarnaast merk ik, wellicht ten overvloede, op dat het om een incidentele omissie moet gaan.
In de toelichting bij de instructie is aangegeven wat onder "onregelmatigheden van niet wezenlijk belang" moet worden verstaan wanneer het gaat om "het ontbreken van overige verplichte merken". Herstel kan worden toegestaan ingeval het land van herkomst, weliswaar niet volledig, maar wel op enige wijze op de verpakking vermeld staat. Te denken valt aan een vermelding van een voor de hand liggende afkorting van het (3e) land van herkomst of aan een plaatsnaam, welke logischerwijs gelegen is in het land van herkomst.
In casu is het land van herkomst op geen enkel wijze op de verpakking vermeld. Daarnaast was het erkenningsnummer van het bedrijf niet vermeld. In het onderhavige geval is derhalve geen sprake van "onregelmatigheden van niet wezenlijk belang". Herstel is in dit geval dan ook naar mijn oordeel terecht niet toegestaan. Ook anderszins zie ik geen aanleiding om de partij in aanmerking te laten komen voor herstel van de ommissies.
Gelet op het voorgaan de verklaar ik uw bezwaarschrift ongegrond.
(…)"
Ter zitting is hier onder meer het volgende aan toegevoegd.
Maatgevend is dat in Richtlijn 91/493 staat vermeld dat de relevante vermeldingen op de verpakking dienen te staan. De Richtlijn geeft geen afwijkingsmogelijkheden. Uit de Richtlijn volgt dat, indien een vermelding niet op de verpakking staat, de invoer is verboden. De Instructie is een handvat voor de werkvloer. In feite kan er geen beroep op worden gedaan. Deze Instructie is wel algemeen verspreid binnen het bedrijfsleven.
Ter zitting heeft verweerder overgelegd het verweerschrift ten behoeve van de hoorzitting van de VWS-commissie bezwaarschriften, waarin verweerder onder meer het standpunt heeft ingenomen dat appellante niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in haar bezwaar, nu dit bezwaarschrift buiten de wettelijke termijn van 6 weken door de Minister van VWS werd ontvangen.
Bij brief van 18 mei 2001 heeft verweerder het College een exemplaar toegezonden van de tekst van de Wijziging Warenwetregeling Visserijprodukten en tweekleppige weekdieren van 5 juni 1997, Staatscourant 107 van 10 juni 1997, zoals hierboven onder 2.1. van deze uitspraak ten dele is opgenomen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In onderhavig geval gaat het om een relatief kleine partij oilfish, per verzegelde vriescontainer tezamen met andere diepgevroren visproducten verscheept door één en dezelfde Indonesische producent. De zegels van de vriescontainer zijn in aanwezigheid van de betreffende veterinaire- en douaneautoriteiten verbroken en alle daarin aanwezige producten zijn in één keer ten invoer aangeboden. Dat de partij oilfish dezelfde herkomst had als de overige zich in de vriescontainer bevindende producten is boven iedere twijfel verheven.
Alle overige zich in de vriescontainer bevindende visproducten waren volledig van de benodigde merktekens voorzien en ook overigens was er geen enkele bemerking ten aanzien van de documentencontrole of de materiële controle, noch ten aanzien van de oilfish, noch ten aanzien van de overige visproducten.
Ongeveer gelijktijdig is ten aanzien van een door appellante in Bremerhaven ten invoer aangeboden partij vis waar zich een gelijksoortig probleem voordeed, wel de gelegenheid geboden de omissie te herstellen.
Ten onrechte betoogt verweerder dat het Warenwetbesluit de afwezigheid van merktekens als een absolute weigeringsgrond voorschrijft. Hiermee ontneemt verweerder de rechtmatigheid aan het bepaalde in de Instructie, welke juist de mogelijkheid van herstel van dergelijke omissies toelaat.
Ook de bewering van verweerder dat het onmogelijk is om de herkomst van de partij vis vast te stellen, is zowel feitelijk als logisch onhoudbaar.
Feitelijk wees immers niets erop dat de betreffende partij oilfish van enige andere herkomst kon zijn dan de overige zich in dezelfde verzegelde vriescontainer bevindende, wel deugdelijk gemerkte, visproducten. De bewering van verweerder is onlogisch, omdat aan de bewering dat de herkomst bij de overeenstemmingscontrole niet zou zijn vast te stellen, de nu juist te bewijzen premisse ten grondslag ligt dat de overeenstemming uitsluitend zou zijn vast te stellen aan de hand van reeds aanwezige merktekens. Deze premisse is echter onjuist.
Voorts dient verweerder, zoals ook de VWS-commissie bezwaarschriften heeft overwogen, de Instructie aan te merken als bekend gemaakt beleid. De wijze waarop verweerder toetst aan de Instructie is niet zuiver. Ten onrechte stelt verweerder dat de gevallen waarin herstel wordt toegestaan, beperkt zou zijn en dat in verband met punt 4.2.3. van de Instructie gedoeld zou worden op "onregelmatigheden van niet wezenlijk belang". In de Instructie wordt deze terminologie niet gebezigd. De Instructie draagt juist imperatief aan de dierenarts op om herstel toe te laten, mits er een vervangende verklaring van de dierenarts van het land van herkomst wordt gepresenteerd. Alvorens herstel toe te laten, dient de dierenarts vast te stellen dat geen sprake is van een structurele omissie.
In het onderhavige geval heeft de dierenarts, ondanks dit voorschrift, niets dienaangaande onderzocht. Verweerder toetst in plaats daarvan aan een ander criterium dan de Instructie aangeeft.
In casu is geen sprake van een structurele omissie in de zin van de Instructie en evenmin van een onregelmatigheid van wezenlijk belang, gesteld al dat met dit begrip rekening zou moeten worden gehouden.
Het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd, onder de gelijktijdige bepaling dat appellante in de gelegenheid zal worden gesteld om alsnog de benodigde merktekens op de oilfish aan te brengen. Eveneens dient de schade die appellante heeft geleden en zal lijden in de vorm van de afgenomen (verkoop)waarde van de partij, de door haar gemaakte en te maken kosten van vriesopslag en handling, alsmede overige kosten, door verweerder te worden vergoed.
Ter zitting is hier onder meer het volgende toegevoegd.
De tekst van Bijlage V bij het Warenwetbesluit Visserijproducten vermeldt uitdrukkelijk dat met het oog op de keuring de betreffende gegevens, zijnde het land van verzending en het erkenningsnummer, niet noodzakelijkerwijs op de verpakking dienen te zijn aangebracht, maar dat evenzo een vermelding van die gegevens op de geleidedocumenten toereikend is. Verweerder citeert in het verweerschrift uit een voor appellante onbekende tekst van het Warenwetbesluit.
De door verweerder geponeerde stelling dat het een door partijen erkend en vaststaand feit zou zijn dat de individuele colli van de onderhavige partij vis ieder van merktekens dient te worden voorzien, is fundamenteel onjuist. In onderhavig geval hebben de geleidedocumenten aantoonbaar alle op grond van het Warenwetbesluit voorgeschreven vermeldingen bevat. Appellante heeft derhalve vanaf het begin aan alle geldende eisen voldaan.
Bij brief van 31 mei 2001 heeft appelante daar onder meer het volgende aan toegevoegd:
" Interseafish heeft geen redenen om aan te nemen dat de ten tijde van de voorvallen waarop deze zaak betrekking heeft geldende tekst van bijlage V bij de Warenwetregeling visserijproducten en tweekleppige weekdieren, een andere zou zijn dan zoals vermeld in de door Mr Dorrepaal ten laatste gepresenteerde kopie van de Staatscourant nr 107 van 10 juni 1997."
5. De beoordeling van het geschil
Met betrekking tot de ontvankelijkheidsvraag die, ofschoon verweerder het bezwaarschrift van appellante heeft ontvangen, door de gemachtigde van verweerder ter zitting is opgeworpen, overweegt het College dat hetgeen genoemde gemachtigde in dit verband heeft opgemerkt, geen aanleiding geeft het bestreden besluit, voor zover dat ertoe strekt het bezwaarschrift, overeenkomstig het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften te ontvangen, onjuist te achten.
Ten gronde overweegt het College als volgt.
Bijlage V bij de regeling, zoals deze gold ten tijde van belang, en welke correspondeert met de ter zake geldende Europese Richtlijn, bepaalt dat de vermelding van de naam van het land van verzending en het officiële erkenningsnummer van de inrichting op de verpakking bij elkaar dienen te staan.
In onderhavig geval is niet in geschil dat - in strijd met evenbedoelde bepalingen - beide genoemde vermeldingen op de betreffende verpakkingen geheel ontbraken. Dat op de begeleidende documenten de vereiste gegevens wel voorkwamen, doet daaraan niet af. Naar het oordeel van het College biedt de regeling voorts geen mogelijkheden tot herstel van gebreken in de etikettering.
Appellante heeft zich beroepen op het gestelde in paragraaf 4.2.3. van de Instructie, welke volgens appellante wel de mogelijkheid zou bieden om omissies van onderhavige aard te herstellen.
Het College overweegt dienaangaande dat, nog daargelaten dat - zeker bij een uitleg die appellante daaraan beoogt te geven - de verenigbaarheid van de Instructie met de relevante regelgeving twijfelachtig is, appellante aan deze Instructie geen rechtens te honoreren te vertrouwen kan ontlenen. Niet kan worden staande gehouden dat zij zich bij de aangifte ten invoer heeft laten leiden door het bepaalde in de Instructie, waarop zij zich pas in de bezwaarprocedure heeft beroepen. Evenmin is plaats voor het oordeel dat de inhoud van de Instructie, vanwege de omstandigheid dat deze inhoud appellante ertoe heeft gebracht af te zien van het vergaren van aanvullend bewijsmateriaal, voor appellante rechtens relevant was. Gelet op de bepalingen van de hiervoor genoemde regelgeving zou ander bewijs haar immers niet hebben gebaat.
Gelet op het voorgaande dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. A.J. Medze