Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/1410 4 juli 2001
10300
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr D.C.M. Achterberg, werkzaam bij de Westelijke Land- en Tuinbouworganisatie, te Haarlem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 30 oktober 1997 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 oktober 1997.
Bij dat besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders weigering zijn besluit van 24 september 1993 in het kader van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten (hierna ook: de Bzb) in heroverweging te nemen.
Op 19 december 1997 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 8 februari 2000 een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 25 februari 1999 heeft het College het beroep met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft appellant verzet gedaan, dat het College bij uitspraak van 29 december 1999 gegrond heeft verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2000. Bij die gelegenheid hebben partijen hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft geprocedeerd op basis van een op 14 november 1991 ingediende aanvraag tot toewijzing van een heffingvrije hoeveelheid melk in het kader van de Bzb. Deze procedure is, nadat verweerder op 24 september 1993 een afwijzende beslissing op het door hem ingediende bezwaarschrift had genomen, geëindigd met een beschikking van de Voorzitter van het College van 10 mei 1994. Appellant werd daarbij niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzet tegen niet-ontvankelijk verklaring van zijn beroep tegen verweerders beslissing op het bezwaar.
Niet-ontvankelijk verklaring geschiedde wegens het niet tijdig indienen van de gronden van het beroep.
- Op 1 maart 1996 heeft appellant verweerder verzocht de afwijzende beslissing van 24 september 1993 in heroverweging te nemen. Bij besluit van 24 juli 1996 heeft verweerder geweigerd dit verzoek te honoreren.
- Op 3 september 1996 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt, waarop verweerder het bestreden besluit heeft genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder meer - als volgt overwogen.
" U tracht met Uw verzoek tot heroverweging van de beslissing van 24 april 1992 te bewerkstelligen dat ik terugkom op een rechtens vast staande beslissing.
Ik ben uitsluitend bereid tot honorering van een dergelijk verzoek, indien nieuwe feiten en/of omstandigheden naar voren worden gebracht die nog niet eerder in de procedure aan de orde zijn geweest en die een nieuw licht op de zaak kunnen werpen. Jurisprudentie daterend van na de rechtens vaststaande beslissing op bezwaar is nimmer aanleiding om tot heroverweging over te gaan. Tijdens de hoorzitting heeft de voorzitter U dit medegedeeld.
U heeft aangevoerd dat mijn in 1995 gewijzigde beleid als gevolg van een dreigende negatieve uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven is te beschouwen als nieuw feit of nieuwe omstandigheid waarop artikel 4:6 Awb doelt en aanleiding had moeten zijn ook Uw aanvraag opnieuw in behandeling te nemen.
Naar aanleiding hiervan merk ik op dat ik tot heroverweging van een aantal niet rechtens vaststaande aanvragen in het kader van de regeling heb besloten, nadat het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 15 februari 1995 een drietal zaken mondeling heeft behandeld. Alle dossiers die in heroverweging zijn genomen betroffen zaken waarbij de beslissing op het bezwaarschrift nog niet was komen vast te staan. In alle zaken was beroep bij het College ingesteld. Daarmee is sprake van een andere situatie dan in Uw geval. Immers in Uw geval heeft het College zich al vòòr 15 februari 1995 (namelijk op 10 mei 1994) onherroepelijk uitgesproken over het door U ingediende beroep.
Voor zover U zich op het standpunt stelt dat hetgeen ter zitting op 15 februari 1995 naar voren is gebracht ook in Uw situatie een aanleiding had moeten zijn de beslissing van 24 april 1992 in heroverweging te nemen, merk ik op jurisprudentie van na de rechtens vaststaande beslissing op bezwaar voor mij nimmer aanleiding is om tot heroverweging over te gaan.
Voorts heeft U gesteld dat de weigering over te gaan tot heroverweging in strijd is met algemene rechtsbeginselen.
Met een verwijzing naar de SLOM-regelingen stelt U dat gedupeerden, die in eerste aanleg hetzij in het ongelijk gesteld waren, hetzij niet eens een aanvraag hadden ingediend, later in de gelegenheid zijn gebracht een melkquotum te verwerven.
Ik stel mij op het standpunt dat de situatie met betrekking tot de SLOM-regelingen niet vergelijkbaar is met de zure zuivelproblematiek.
De SLOM-aanvragen zijn mogelijk gemaakt nadat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen had geoordeeld dat een bepaling van een Verordening onverbindend was. Vervolgens heeft wijziging van die Verordening plaatsgevonden en op grond daarvan is de nationale regelgeving aangepast. Naar aanleiding daarvan zijn nieuwe aanvraagmogelijkheden geschapen.
Van strijdigheid met de algmene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, is derhalve geen sprake."
Ten verweer is onder meer nog het volgende aangevoerd:
" Op 15 februari 1995 heeft uw College een drietal zaken behandeld, waarbij de rechtsvraag aan de orde was of verweerder terecht eiste dat niet werd volstaan met productiegegevens, maar dat ook het niveau van verkoop en levering werd aangetoond. Staande de zitting van uw College heeft verweerder naar aanleiding van de behandelingvoorgesteld de zaken te heroverwegen.
(…)
Verweerder merkt op dat hij in deze heeft gehandeld conform het systeem van het Nederlands bestursrecht. Immers, het recht is niet veranderd, maar de rechter oordeelde de uitvoering van verweerder onjuist. Voor degenen die genoegen hadden genomen met de uitvoering was de zaak rechtens komen vast te staan. "
4. Het standpunt van appellant
Als nieuw feit in deze procedure voert appellant aan dat na het nemen van de beslissing op bezwaar van 24 september 1993 - onder druk van een dreigende negatieve uitspraak van het College - onderhandelingen op gang zijn gekomen tussen verweerder en de Bond van Boederijzuivelbereiders.
Deze onderhandelingen hadden betrekking op dezelfde vraag als waarvoor appellant was geplaatst, namelijk of er in voldoende mate was aangetoond dat er een hoeveelheid zure boerderijzuivelproducten was verkocht en/of geleverd in 1990, en zo ja, welke hoeveelheid dat betrof. Als deze onderhandelingen tijdig waren afgerond, zouden zij in zijn situatie hebben geleid tot een geheel andere beslissing op zijn verzoek.
Verweerder heeft dan ook ten onrechte aangenomen dat hij geen nieuw gebleken feiten en/of veranderde omstandigheden heeft vermeld.
Aan verweerder moet worden toegegeven dat de situatie van de SLOM-deelnemers van zijn geval verschilt. Dat neemt echter niet weg dat verweerder er in het kader van een zorgvuldige beleidsvoering voor had moeten zorgen dat de gehele groep van boerderijzuivelbereiders, die in dezelfde bewijsrechtelijke situatie verkeerden als hij, in de gelegenheid werden gesteld om aan de hand van de nieuwe criteria te komen tot een nieuwe aanvraag. In zoverre heeft verweerder besloten in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
Appellant heeft het College de vraag voorgelegd of het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en met het beginsel van zorgvuldigheid, dat verweerder in het kader van de Bzb een nieuwe benadering is gaan volgen bij de beoordeling van het bewijs van de leveranties van zure producten in 1990, doch daarbij uitsluitend degenen ten aanzien van wie ten tijde van deze koerswijziging nog geen rechtens onaantastbare beschikking voorlag, van deze nieuwe benadering heeft laten profiteren.
Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Het staat een bestuursorgaan vrij om met inachtneming van de grenzen gesteld door geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen, terug te komen op eerder door hem genomen beslissingen. Dit geldt zowel voor beslissingen waartegen geen rechtsmiddel is aangewend, als voor beslissingen waartegen wel bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld. Voor het bestaan van die bevoegdheid is ook niet bepalend of het bezwaar of beroep reeds tot een definitieve uitspraak heeft geleid.
Aan de mogelijkheid voor een belanghebbende om een besluit in rechte aan te tasten, heeft de wetgever wel beperkingen en voorwaarden gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een daarvoor door de wetgever gestelde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten. Voor het bestaan van een recht om daarbuiten herziening te verlangen van een onrechtmatig geacht besluit, valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
Een bestuursorgaan heeft in deze dus een ruime beoordelingsmarge.
In het voorliggende geval heeft verweerder aanleiding gevonden op bepaalde door hem genomen beslissingen in het kader van de Bzb terug te komen. Hij heeft namelijk beslist om in al die zaken waarin zijn besluiten nog niet rechtens waren komen vast te staan, een ruimere bewijsvoering te accepteren.
Nu eenmaal beslist is op genomen besluiten terug te komen, dient de besluitvorming terzake de toets aan geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen te kunnen doorstaan.
In verband daarmee zal het College de vraag moeten beantwoorden of verweerders beslissing om in zaken waarin besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden, wel aan die besluiten vast te houden, rechtens houdbaar is.
Het College beantwoordt die vraag bevestigend.
Anders dan appellant ziet het College niet in dat verweerder slechts bevoegd zou zijn tot een koerswijziging als hij deze voor alle door hem besliste gevallen zou laten gelden. Verweerder mag in beginsel bij een beleidswijziging - ook als deze voortkomt uit een nieuw inzicht over de juridische houdbaarheid van een door hem gekozen benadering - beslissen dat deze alleen voor de toekomst geldt of een bepaalde overgangsregeling hanteren.
In het algemeen kan voorts niet gezegd worden, dat als verweerder bij toepassing van zijn gewijzigde beleid onderscheid maakt tussen situaties waarin een rechtens vaststaand besluit tot stand is gekomen, en situaties waarin dat niet het geval is, hij daarmee een rechtens irrelevant en dus onhoudbaar onderscheid maakt.
Van bijzondere omstandigheden van zo klemmende aard, dat in dit geval verweerder het recht tot het maken van een dergelijk onderscheid ontzegd zou moeten worden, is het College niet gebleken.
Ook appellants beroep op de gang van zaken met betrekking tot de SLOM-regeling kan hem niet baten. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het hier aan de orde zijnde geval niet gelijk is aan de situatie van de deelnemers aan de SLOM-regeling, voor wie na een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen met gewijzigde regelgeving nieuwe aanvraagmogelijkheden zijn geschapen. Van een zodanige wijziging van het geldende recht is in het voorliggende geval geen sprake.
Verweerder heeft derhalve kunnen weigeren terug te komen op zijn besluit van
24 september 1993.
De conclusie is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr W.E. Doolaard en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op
4 juli 2001.
w.g. M. J. Kuiper De griffier is niet
in staat de uitspraak
mede te ondertekenen