Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 98/347 17 juli 2001
11231
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede en mr J.J.H.M. Hanssen, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 1 mei 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 maart 1998.
Bij brief van 4 september 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant is klassieke varkenspest vastgesteld. De totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen is op 25 maart 1997 getaxeerd op fl. 593.637,31, waarna de varkens zijn gedood.
- Bij besluit van 28 april 1997 heeft verweerder appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 385.864,25 toegekend. Appellant is een korting van 35% van de taxatiewaarde opgelegd, omdat hij blijkens een rapport van 9 april 1997 van de Algemene Inspectiedienst de aanvoer van varkens vier keer te laat en vijf keer niet heeft gemeld bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer.
- Bij brief van 2 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen verweerders besluit van 28 april 1997. Nadat appellant op 4 september 1997 was gehoord omtrent zijn bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
De korting op een tegemoetkoming in de schade is niet aan te merken als het opleggen van een sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De kortingsregeling die is opgenomen in het op artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) gebaseerde Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (hierna: het Besluit) dient zonder belangenafweging in het individuele geval te worden toegepast.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995, zoals gewijzigd (hierna: de Verordening), neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 van het Besluit neergelegde kortingspercentage van 35 ingeval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de uit de Verordening voortvloeiende verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee dagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau, ten algemene niet onevenredig.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldingsplicht. Voorts is in aanmerking genomen dat deze meldingsplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
De bevoegdheid van het Landbouwschap tot het opstellen van de Verordening is gegeven in de artikelen 93 en 95 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie juncto de artikelen 7, 10, 11 en 12 van het Instellingsbesluit Landbouwschap.
De Verordening is opgesteld ter implementatie van Richtlijn 92/102/EEG en behoeft gelet op artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 83/189/EEG geen notificatie.
Dat bij repressieve ruiming wel kortingen op de tegemoetkoming in de geleden schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting wordt ruiming door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een eigen beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De besmetting op het bedrijf van appellant heeft plaatsgevonden door toedoen van medewerkers van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV). Na de ruiming van een nabijgelegen bedrijf is de bij die ruiming gebruikte elektrocutiewagen pal voor appellants stallen gereinigd, vlakbij een luchtfilter. De besmetting is ontstaan bij varkens die vlakbij dit filter waren gehuisvest. Niet appellant heeft op welke wijze dan ook bijgedragen aan de verspreiding van de varkenspest, maar het ministerie zelf, hetgeen in aanmerking dient te worden genomen bij het vergoeden van de schade.
De toegepaste korting is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
Het automatisch opleggen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde kortingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het gaat niet aan de korting niet mede te laten afhangen van de individuele belangen van de overtreder en de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen en bij de risicotoedeling het handelen van de RVV geheel buiten beschouwing te laten.
De wetgever heeft bij het opstellen van artikel 86, tweede lid, van de Wet beoogd dat het kortingenstelsel wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. Het opleggen van een korting wegens het overtreden van de Verordening is hiermee in strijd.
Blijkens de Nota van Toelichting bij het Instellingsbesluit Landbouwschap mag dit schap alleen regels stellen met betrekking tot onderwerpen waarvan hem de (nadere) regeling uitdrukkelijk is overgelaten. Hiervan is in casu geen sprake: de Wet op de Bedrijfsorganisatie noch het Instellingsbesluit kent het Landbouwschap de bevoegdheid toe regelen te stellen met betrekking tot de onderhavige materie.
Het is niet aan verweerder maar aan de Europese Commissie te beoordelen of de Verordening handelsbelemmerend kan uitwerken. Bovendien bevat Richtlijn 92/102/EEG slechts minimumvoorschriften. Deze voorschriften kunnen door de lidstaten niet zonder meer worden overgenomen, maar behoeven nadere uitwerking. Gelet op het Securitel-arrest heeft niet-naleving van de notificatieplicht ter zake van een technisch voorschrift tot gevolg dat het betreffende voorschrift niet toepasbaar is.
Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldingsplicht met het opleggen van een korting van 35% is onevenredig. De varkens van appellant waren te allen tijde eenvoudig te traceren, zodat niet kan worden staande gehouden dat door het niet onverkort naleven van de meldingsplicht het risico van verspreiding van het virus is toegenomen. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten dit in de belangenafweging te betrekken.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel besmette bedrijven in voorkomende gevallen te korten op de tegemoetkoming in de schade en dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouders het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met dit beginsel is eveneens onverenigbaar dat de vergoeding voor zieke dieren 50% van de waarde in gezonde toestand bedraagt, terwijl verweerder ingeval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere schadevergoeding toekent, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van schadeloosstellingen. Nu verweerder niettemin een hogere vergoeding toekent ingeval van preventieve ruiming, dient hij deze ook toe te kennen ingeval van repressieve ruiming, te meer nu appellant geen verwijt kan worden gemaakt van de besmetting van zijn bedrijf.
Niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Evenmin is bekend of tijdens de hoorzitting gemachtigden van verweerder aanwezig waren, zodat niet duidelijk is of belanghebbenden in elkaars aanwezigheid zijn gehoord, zoals wordt voorgeschreven in artikel 7:6 Awb.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Naar het oordeel van het College kan de opgelegde korting niet worden beschouwd als een leed toevoegende sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM. In dit verband verwijst het College naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140; AB 2000, 206) en 8 februari 2001 (AWB 98/227; te raadplegen op www.rechtspraak.nl).
5.2 De grieven van algemene aard, die appellant heeft aangevoerd inzake de verbindendheid van artikel 8, eerste lid, van het Besluit en van de voorschriften waarnaar in die bepaling wordt verwezen, zijn in voormelde uitspraken aan de orde geweest en zijn door het College verworpen.
5.3 Voorts kan naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat het door verweerder in het leven geroepen kortingenstelsel ten algemene onevenredig is. Ook in dit verband wordt verwezen naar voornoemde uitspraken van het College.
Het betoog van appellant dat het niet onverkort naleven van de meldingsplicht geen risico's met zich heeft gebracht, wordt niet gevolgd. Met verweerder is het College van oordeel dat het naleven van de voorschriften ter zake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van het varkenspestvirus. Het centrale meldingssysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke ziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant desgevraagd duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de niet of niet tijdig door hem gemelde partijen varkens, betekent op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldingsplicht geen risico's zou opleveren. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou kostbare tijd verloren gaan en de kans op verspreiding van de ziekte navenant toenemen. Of een dergelijke vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet of niet tijdig melden. Waar het om gaat, is dat door niet of niet tijdig melden het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke ziekte als klassieke varkenspest reëel is te achten. Appellant heeft vier keer een transport te laat gemeld en vijf keer helemaal niet, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van verspreiding van het virus met zich brengt.
De omstandigheid dat appellant ter zitting van het College heeft verklaard dat zijn leverancier de betreffende transporten heeft gemeld, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het rapport van de Algemene Inspectiedienst blijkt in ieder geval niet dat de leverancier deze transporten tijdig heeft gemeld. Bovendien doet deze stelling niet af aan de door appellant niet betwiste overtreding van de meldingsplicht. Voor het functioneren van het meldingssysteem was ten tijde hier van belang cruciaal dat de aanvoer van varkens steeds werd gemeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de verplichting tot het melden van de afvoer van varkens ten tijde hier van belang in zoverre was versoepeld dat de minister na overleg met het landbouwbedrijfsleven had besloten dat aan het niet nakomen van deze verplichting vooralsnog geen consequenties voor de betreffende varkenshouders zouden worden verbonden. Bij het raadplegen van het centrale computersysteem diende verweerder dan ook uit te (kunnen) gaan van de betrouwbaarheid en volledigheid van de meldingen van de aanvoer. Ook indien de afvoer van een partij varkens werd gemeld, was bij raadpleging van het centrale computersysteem niet zeker dat de varkens de gestelde plaats van bestemming hadden bereikt, zolang een melding van de aanvoer ontbrak. Een dergelijke onzekere situatie, die zich volgens de verklaringen van appellant ook hier heeft voorgedaan, kan de bestrijding van een zeer besmettelijke dierziekte als klassieke varkenspest nadelig beïnvloeden. Naar het oordeel van het College is het opleggen van een korting in een dergelijke situatie niet onevenredig te achten.
Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat het Besluit geen ruimte laat voor het opleggen van een korting in het geval dat de niet of niet tijdig gemelde varkens wel zijn gemerkt. Naar het oordeel van het College duidt de alternatieve, niet-cumulatieve, opsomming in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit er juist op dat elk van de in deze bepaling bedoelde overtredingen afzonderlijk grond kan vormen voor het opleggen van een korting. Indien dit anders zou zijn, zou in het Besluit niet "of" maar "en" zijn gebruikt, teneinde aan te geven dat sprake is van cumulatieve voorwaarden voor het opleggen van een korting.
Het College constateert dat de vraag of (vaststaat dat) het optreden van de RVV heeft geleid tot de besmetting van de varkens op het bedrijf van appellant partijen verdeeld houdt. Zijdens appellant is verklaard dat een procedure bij de civiele rechter aanhangig zal worden gemaakt. Nu niet in rechte vaststaat dat de RVV onrechtmatig heeft gehandeld en evenmin dat sprake is van causaal verband tussen dit handelen en de besmetting van de varkens op het bedrijf van appellant, welke beoordeling is voorbehouden aan de civiele rechter, ziet het College, in ieder geval thans, geen grond voor het oordeel dat het optreden van de RVV dient te worden meegewogen bij de risicotoedeling in die zin dat verweerder zou zijn gehouden af te zien van het opleggen van een korting en dient over te gaan tot volledige schadeloosstelling van appellant.
Gelet op het vorenstaande ziet het College thans geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen, voor appellant verbonden aan onverkorte toepassing van het kortingenstelsel, onevenredig zijn aan de met dit stelsel te dienen doelen.
5.4 Met betrekking tot het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat verweerder bij de toepassing van de kortingsbevoegdheid een onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, verwijst het College eveneens naar zijn drie bovengenoemde uitspraken, waarin dit beroep is verworpen.
5.5 Het College kan appellant niet volgen in zijn stelling dat niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest, reeds nu appellant deze stelling niet heeft onderbouwd.
Met betrekking tot het beroep van appellant op artikel 7:6 Awb overweegt het College allereerst dat verweerder niet als een belanghebbende als bedoeld in dat artikel kan worden beschouwd. In afdeling 7.2 Awb wordt degene die het besluit heeft genomen waartegen het bezwaar is ingediend, aangeduid als bestuursorgaan. Voorts verwijst het College mutatis mutandis naar hetgeen met betrekking tot artikel 7:13, vijfde lid, Awb is overwogen in meergenoemde uitspraak van 29 februari 2000. Gelet op de uitgebreide schriftelijke gedachtewisseling in rechte, die alle in bezwaar aangevoerde argumenten mede heeft omvat, is het College van oordeel dat appellant door de schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld en laat het vernietiging van het bestreden besluit onder toepassing van artikel 6:22 Awb achterwege.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen,
als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2001.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen