Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 95/0148/106/213 10 juli 2001
Uitspraak in de zaak van:
de gemeente Alkmaar, appellante,
gemachtigde: mr T. ter Brugge, advocaat te Groningen,
tegen
de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in deze handelend als opvolgster van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, te Zoetermeer, verweerster,
gemachtigden: mr M.F.A. van Marken, mr C.A. van Sluijs en mr M.C. Fhijnbeen, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 9 februari 1995 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 30 december 1994.
Bij dit besluit heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: CBA) het administratief beroep van appellante tegen een besluit van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Noord-Holland Noord (hierna: RBA) van
29 oktober 1993 ongegrond verklaard.
Op 29 april 1997 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Op 22 juli 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het op 11 juni 1997 aan appellante toegezonden besluit van verweerster van 13 mei 1997, waarbij verweerster, als rechtsopvolgster van het CBA, het bestreden besluit heeft bekrachtigd (hierna: het Bekrachtigingsbesluit).
Verweerster heeft op 14 december 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 7 maart 2001 heeft verweerster de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord.
Op 8 maart 2001 heeft appellante de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord en een nader stuk toegezonden.
Op 12 maart 2001 heeft appellante haar brief van 8 maart 2001 op enkele punten gerectificeerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht. Appellante heeft als informanten meegebracht A, destijds hoofd sector Controlling van de Dienst Welzijn van de gemeente Alkmaar, en B, destijds projectmanager Bedrijven bij het Regionaal Bureau Onderwijs (hierna: RBO), teneinde vragen van feitelijke aard te beantwoorden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling Europees Sociaal Fonds, CBA nr. 1991/065 (Stcrt. 1991/220, hierna: de ESF-regeling), is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager of begunstigde subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
Artikel 7
(…)
3. Aan beslissingen inhoudende toekenning van subsidie, als bedoeld in artikel 2, kunnen nadere voorschriften voor de aanvrager of begunstigde worden verbonden, zoals opgenomen in de bijlagen 4 en 5.
Bijlage 4 Voorschriften ex artikel 7, derde lid, Regeling Europees Sociaal Fonds
(…)
4. Einddeclaratie:
de einddeclaratie, voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe register-accountant of accountant-administratieconsulent, dient binnen drie maanden na ..(einddatum project als vermeld onder 1.), ingediend te worden.
(…)
6. Projectadministratie:
de aanvrager dient een aparte projectadministratie te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren.
7. Toezicht en evaluatie:
de aanvrager zal alle redelijkerwijs te vergen medewerking verlenen aan evaluatie-onderzoeken en aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden. Indien de aanvrager niet tevens de uitvoerder is van het project staat de aanvrager er voor in dat de uitvoerder eveneens de medewerking verleent als in de voorgaande volzin bedoeld.
8. Terugvordering en -betaling:
Indien de aanvrager bij de aanvraag onjuiste informatie heeft verschaft of subsidieverplichtingen, voortvloeiende uit de in de beschikking genoemde besluiten en bescheiden, niet naleeft zal de subsidie worden teruggevorderd. Bij eerste sommatie dienen de reeds verstrekte voorschotten te worden terug-betaald. Ingeval van niet tijdige terugbetaling zal de aanvrager de wettelijk verschuldigde rente in rekening worden gebracht."
Artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bepaalt onder meer:
" Een besluit, houdende toezegging of toekenning van subsidie, kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, indien:
(…)
b. de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of onvoldoende naleeft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 december 1991 heeft appellante een aanvraag ingediend voor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF) ten behoeve van het onder nr. 91 14 669 geregistreerde project "Basisopleiding administratief medewerker" met als looptijd 26 augustus 1991 tot 29 februari 1992. In bijlage 5.8 bij de aanvraag, waarbij een toelichting op de wijze van controle van de projectvoering wordt gegeven, heeft appellante onder punt D van de door haar vastgestelde procedure met betrekking tot die controle het volgende verklaard:
" Binnen drie maanden na afloop van het project zal de aanvrager zorgdragen voor het opstellen van de eindevaluatie en de einddeclaratie conform de voorschriften van de subsidiegever."
- Bij besluit van 31 december 1991 heeft het RBA appellante in aanmerking gebracht voor een subsidie uit het ESF ten behoeve van genoemd project van maximaal
fl. 78.761,88, waarbij onder meer als voorwaarde is gesteld:
" 2. De einddeclaratie voorzien van een goedkeurende verklaring van een extern accountant, dient binnen 3 maanden na bovengenoemde einddatum van het project ingediend te worden."
- Bij besluit van 29 oktober 1993 heeft het RBA appellante - voorzover hier van belang met betrekking tot de haar toegekende subsidie - het volgende medegedeeld:
" Overwegende (…)
dat aan deze subsidie de voorwaarde is verbonden dat de einddeclaratie voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe accountant, binnen drie maanden na einddatum van het project dus, voor 1 juni 1992 ingediend wordt;
(…)
dat de einddeclaratie (…) op 18 oktober 1993 nog niet ingediend was;
(…)
dat gelet op de aard en ernst van de inbreuk op de subsidievoorschriften de toegezegde subsidie wordt ingetrokken;
BESLUIT:
de subsidie uit het Europees Sociaal Fonds als volgt vast te stellen:
subsidiejaar subsidie reeds ontvangen voorschotten nog te ontvangen of te betalen (-) susbsidie
1991 ƒ 0,00 ƒ 25.683,22 ƒ - 25.683,22
1992 ƒ 0,00 ƒ 0,00 ƒ 0,00
totaal vastgesteldƒ 0,00 ƒ 25.683,22 ƒ - 25,683,22
dat aanvrager het totaal terug te betalen bedrag (…) per omgaande dient over te maken op girorekening (…) van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in Noord-Holland Noord te Alkmaar."
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 november 1993 administratief beroep ingesteld bij het CBA.
- Op 16 september 1994 is appellante ter zake van haar administratief beroep door het CBA gehoord.
- Vervolgens heeft het CBA het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 13 mei 1997, aan appellante toegezonden bij brief van 11 juni 1997, heeft verweerster dit besluit bekrachtigd.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster het administratief beroep ongegrond verklaard. Daartoe is, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
" Uit de voorwaarden die de regeling stelt, de bij de aanvraag gevoegde stukken en de beschikking waarmee voorwaardelijk subsidie is toegekend, blijkt onomstotelijk dat de termijn waarbinnen tot een door een accountant geviseerde eindverantwoording dient te worden gekomen drie maanden bedraagt, te rekenen vanaf de einddatum van het project. Binnen deze termijn (afloop op 31 mei 1992) zijn geen stukken ingediend. Het RBA heeft tot driemaal toe de aanvrager geattendeerd op de noodzaak om de ontbrekende stukken in te dienen. Telkenmale werd hiertoe een extra indieningstermijn gegund. Verzoeker heeft niet gereageerd op deze brieven en nimmer aangegeven wat de oorzaak van termijnoverschrijding is geweest.
Pas in de administratieve beroepsprocedure wordt aangegeven dat een controle van de Europese Commissie belemmerend heeft gewerkt. Wat hier ook van zij, vastgesteld moet worden dat dit controlebezoek pas in september 1993, zoals verzoeker ook aangeeft, van invloed was. Voor de periode daaraan voorafgaand (mei 1992 - september 1993, derhalve ruim 16 maanden) is geen nadere verklaring gegeven. Ook ter hoorzitting is hierover geen duidelijkheid gebracht.
Hoewel gezien de toepasbare voorwaarden de rechtmatigheid van het aanspraak maken op en gunning van een verlenging van de indieningstermijn een nadere toetsing zou behoeven, wordt hieraan thans niet toegekomen, aangezien de feitelijke gunning in casu het vertrouwen heeft gewekt dat alsnog tot indiening van stukken zou kunnen worden overgegaan. Hierop is echter binnen de gestelde termijnen niet ingegaan.
Als zodanig bestaat er geen feitelijke, noch een formele, basis om tot een definitieve gehele of gedeeltelijke subsidievaststelling te kunnen komen en dienen derhalve de vooruitbetaalde voorschotten te worden terugbetaald.
Het argument dat verzoekster voor de laatste periode in september 1993 aangeeft kan niet tot een verschoonbaarheid van termijnoverschrijding leiden nu verzoeker heeft nagelaten, binnen de gestelde termijn, hierover nader in overleg te treden met het RBA teneinde te trachten tot andere termijnafspraken of oplossingen te komen. Evenmin heeft verzoeker een einddeclaratie ingediend zoals deze haar juist voorkwam, maar mogelijk bezwaarlijk zou zijn, en hierop een voor beroep vatbare beslissing afgewacht. Aan de formele vereisten qua termijnstelling zou in dat geval tenminste zijn voldaan.
Dat verzoeker om hem moverende redenen geconcludeerd heeft geen eindverantwoording in te moeten dienen, in welke vorm dan ook, is een beslissing welke geheel voor zijn rekening en risico behoort te komen. Door het RBA is duidelijk aangegeven dat de laatst gegunde termijn een fatale termijn was.
Gezien het voorgaande en de weigering van het RBA om op het in de procedure gedane aanbod alsnog anno 1994 met een eindverantwoording te komen, zijn er geen feiten en omstandigheden die thans een termijnverlenging met terugwerkende kracht of een subsidietoekenning zouden kunnen rechtvaardigen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer verwezen naar hetgeen zij in administratief beroep naar voren heeft gebracht. Bij die gelegenheid heeft appellante gewezen op de algemene gang van zaken rond de projecten waarvoor zij ESF-subsidie had aangevraagd. In het bijzonder heeft appellante erop gewezen dat het controlebezoek van vertegenwoordigers van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) op 1 september 1993 aan het licht had gebracht dat de Commissie de wijze waarop appellante administratieve gegevens registreerde en rapporteerde afwees. Hierdoor ontstond een onzekere situatie, in verband waarmee indiening van onder meer de einddeclaratie is uitgesteld totdat nader overleg met het Regionaal Coördinatiepunt ESF zou hebben plaatsgevonden, aldus appellante.
Ter zitting heeft appellante te kennen gegeven dat het juist is dat uiteindelijk geen einddeclaratie/eindverantwoording ter zake van het onder nummer 91 14 669 geregistreerde project is ingediend, maar dat dit geen onwil is geweest. Hierbij heeft appellante aangetekend dat zij weliswaar had aangeboden dit project alsnog geheel af te wikkelen, maar dat het RBA in het verweerschrift van 1 juli 1994 had aangegeven dat het indienen van nadere stukken niet tot een positieve eindbeschikking zou leiden. Onder deze omstandigheden achtte appellante het niet opportuun om alsnog een einddeclaratie op te (laten) stellen.
Met betrekking tot het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot terugvordering van de reeds uitbetaalde voorschotten heeft appellante ter zitting gesteld dat de rechtmatigheid daarvan pas aan de orde komt indien de rechtmatigheid is vastgesteld van ofwel het intrekkingsbesluit ofwel het besluit tot vaststelling van de subsidie op nul.
Ter zake van het Bekrachtigingsbesluit heeft appellante ter zitting aangegeven dat zij daartegen destijds afzonderlijk beroep heeft ingesteld om te voorkomen dat haar achteraf zou worden tegengeworpen dat het tegen het besluit van 30 december 1994 ingestelde beroep zich niet tot het Bekrachtigingsbesluit zou uitstrekken. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij kennis heeft genomen van de uitspraak van het College van 14 april 1998, nr. 95/0401/106/213, gepubliceerd in AB 1998/283, waaruit volgt dat ook in het onderhavige geval de beslissingsbevoegdheid in administratief beroep van verweerster vast staat.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 14 april 1998 dienen de beroepen tegen het besluit van 30 december 1994 en tegen het Bekrachtigingsbesluit als één beroep te worden beschouwd. Nu appellante tegen het Bekrachtigingsbesluit als zodanig geen grieven heeft ingebracht, doch daartegen beroep heeft ingesteld voorzover dat noodzakelijk was om tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit te komen, terwijl bovendien uit de uitspraak van het College van 14 april 1998 blijkt dat in gevallen als het onderhavige verweerster geacht moet worden op het administratief beroep van
appellante te hebben beslist, kan het Bekrachtigingsbesluit verder buiten bespreking blijven.
5.2 In het primaire besluit van 29 oktober 1993 is overwogen dat "gelet op de aard en de ernst van de inbreuk op de subsidievoorschriften de toegezegde subsidie wordt ingetrokken".
Gelet voorts op onder meer de passage in het verweerschrift dat "(…) de gesignaleerde gebreken (…) een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden [rechtvaardigen], zoals artikel 105 van de destijdse Arbeidsvoorzieningswet regelde", is met het in administratief beroep gehandhaafde besluit van 29 oktober 1993 kennelijk beoogd het besluit van 31 december 1991, waarbij subsidie is toegekend voor het onder nummer 91 14 669 geregistreerde project, op basis van artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet in te trekken. Aan de in het besluit van 29 oktober 1993 vervatte vaststelling op nul van die subsidie kan in dit verband dan ook door het College hier geen zelfstandige betekenis toegekend.
5.3 Op grond van evengenoemd artikel was het RBA bevoegd een besluit houdende toezegging of toekenning van subsidie geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of niet voldoende werden nageleefd.
In zijn uitspraak van 16 november 1999, nr. AWB 98/719, gepubliceerd in AB 2000/30, heeft het College geoordeeld dat indien vaststaat dat de door de aanvrager of begunstigde niet-nageleefde subsidievoorwaarde is aan te merken als één van de ingevolge de subsidiebeschikking op hem rustende hoofdverplichtingen, het standpunt van verweerster, dat ook niet-naleving van een enkele subsidievoorwaarde voor haar al een grond zou zijn de toegekende subsidie in te trekken en de reeds uitbetaalde voorschotten terug te vorderen, in beginsel niet onjuist is.
Aan de aan appellante toegekende subsidie is onder meer de voorwaarde verbonden dat de einddeclaratie, voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe accountant, binnen drie maanden na einddatum van het project wordt ingediend. In aanmerking genomen dat ingevolge de ESF-regeling subsidie wordt toegekend voor kosten die aan bepaalde activiteiten zijn verbonden en dat, zoals het College heeft overwogen in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 9 november 1999, de aard van de subsidie meebrengt dat deze kosten bij de einddeclaratie worden gespecificeerd, is naleving van de regel dat binnen afzienbare tijd na de beëindiging van een project waarvoor subsidie is toegekend een einddeclaratie voorzien van een goedkeurende verklaring van een accountant moet worden ingediend, onmiskenbaar een hoofdverplichting om voor subsidietoekenning in aanmerking te komen.
Het onder nummer 91 14 669 project is op 29 februari 1992 geëindigd, zodat appellant de op dit project betrekking hebbende einddeclaratie vóór 1 juni 1992 had moeten indienen. Vast staat dat dit niet is gebeurd. Eveneens als vaststaande - door appellante niet weersproken - moet worden aangenomen dat verweerder appellante tot drie maal toe, laatstelijk op 23 september 1993, tot 1 oktober 1993, een nadere termijn heeft gegund om alsnog een einddeclaratie voor bedoeld project in te dienen en dat appellante ook niet binnen die termijnen tot indiening van een einddeclaratie is overgegaan. Aldus staat vast dat appellante de hier aan de orde zijnde subsidievoorwaarde niet heeft nageleefd en dat het RBA reeds op grond hiervan bevoegd was tot intrekking van het subsidietoekenningsbesluit over te gaan.
Van bijzondere omstandigheden, zoals een buiten de invloedssfeer van appellante gelegen belemmering om tijdig een gespecificeerde einddeclaratie in te dienen, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het RBA in dit geval niet van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik had mogen maken, is het College niet gebleken. Voorzover appellante zich op het standpunt stelt dat zij als gevolg van het controlebezoek van vertegenwoordigers van de Europese Commissie niet tijdig een einddeclaratie heeft kunnen indienen en dat in zoverre sprake is van een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld, overweegt het College het volgende.
Daargelaten dat het argument van appellante, dat het controlebezoek van de Europese Commissie aan de (tijdige) indiening van de einddeclaratie in de weg heeft gestaan, alleen betrekking heeft op de laatstelijk aan haar gegunde indieningstermijnen en niet op de periode daarvoor, had het op de weg van appellante gelegen om binnen de gestelde termijnen contact op te nemen met het RBA teneinde te trachten tot nadere termijnafspraken of anderszins tot een oplossing te komen. Reeds op grond van de omstandigheid dat appellante dit heeft nagelaten, kan het controlebezoek van de Europese Commissie niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, op grond waarvan het RBA niet van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik had mogen maken. Het komt derhalve voor rekening en risico van appellante dat zij binnen de gestelde termijnen voor het indienen van een einddeclaratie niets van zich heeft laten horen en heeft verkozen geen enkele gespecificeerde einddeclaratie in te dienen.
Uit het vorenstaande volgt dat het ontbreken van enige gespecificeerde einddeclaratie van appellante voldoende grondslag aan het RBA heeft geboden het subsidietoekenningsbesluit van 31 december 1991 in te trekken en dat het besluit van 29 oktober 1993 dan ook bij het bestreden besluit op goede gronden is gehandhaafd.
5.4 Voorzover het besluit van 29 oktober 1993 de terugvordering van reeds uitbetaalde voorschotten betreft, is het College van oordeel dat dit onderdeel van dat besluit eveneens op goede gronden is gehandhaafd bij het bestreden besluit. Daartoe overweegt het College als volgt.
Punt 8 van bijlage 4 bij de ESF-regeling schrijft dwingend voor dat bij niet naleving van de subsidieverplichtingen de subsidie zal worden teruggevorderd. Bijzondere dringende redenen op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat verweerster deze wettelijke bepaling in het onderhavige geval niet onverkort zou mogen toepassen, zijn gesteld, noch gebleken.
5.5 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig om een der partijen met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij heeft moeten maken.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2001
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens