Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No.AWB 00/468 23 mei 2001
5138
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr R.M.A. Lensen, advocaat te Terneuzen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 31 mei 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 april 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 15 december 1999, genomen op grond van de Uitvoeringsregeling EG-rooipremie appelbomen 1994 (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 21 juli 2000 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 22 maart 2001, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving
De Regeling vormt de nationale uitwerking van Verordening (EEG) nr. 1200/90 van de Raad van 7 mei 1990 inzake de sanering van de produktie van appelen in de Gemeenschap en de ter uitvoering daarvan vastgestelde Verordening (EEG) nr. 2604/90 van de Commissie.
Ingevolge artikel 3, tweede alinea, van Verordening (EEG) nr. 2604/90, zoals gewijzigd bij de op 24 september 1994 in werking getreden Verordening (EEG) nr. 2264/94, dient de aanvraag vergezeld te gaan van:
- de schriftelijke verbintenis van de aanvrager om gedurende 15 jaar enerzijds op de percelen van zijn bedrijf die worden gerooid, geen appelbomen meer aan te planten en anderzijds op zijn bedrijf de andere percelen met appelbomen niet te vergroten
- een overeenkomstig nationale bepalingen op te stellen schriftelijke verklaring van de eigenaar, respectievelijk eigenaars van de met appelbomen beplante percelen dat hij, respectievelijk zij met het rooien akkoord gaat/gaan.
Door daarmee akkoord te gaan verbindt de eigenaar, respectievelijk verbinden de eigenaars zich ertoe om bij verkoop, verpachting of enige andere vorm van overdracht van de betrokken percelen gedurende de in het eerste streepje bedoelde periode de in het eerste streepje bedoelde verbintenis door de nieuwe exploitant te doen overnemen.
Artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 2604/90 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" 1. De Lid-Staten gaan na of de in artikel 3 bedoelde verbintenis wordt nagekomen. Zij bezoeken daartoe de exploitaties op gezette tijden, en wel zodanig dat iedere exploitatie ten minste om de vijf jaar wordt gecontroleerd.
2. (...)
3.Wanneer de Lid-Staten vaststellen dat de in artikel 3 bedoelde verbintenis niet is nagekomen
- vorderen zij de uitgekeerde rooipremie terug, verhoogd met de rente die in de betrokken Lid-Staat voor soortgelijke terugvorderingen geldt,
- verplichten zij de overtreder een bedrag te betalen dat gelijk is aan de uitgekeerde rooipremie".
In artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling is het begrip exploitant als volgt gedefinieerd: natuurlijke persoon of rechtspersoon dan wel samenwerkingsverband van natuurlijke of rechtpersonen, die respectievelijk dat gerechtigd is het gehele dan wel een deel van het bedrijf met de boomgaard, waarop de rooiwerkzaamheden betrekking hebben, te exploiteren.
De Regeling luidt, voorzover hier van belang, voorts als volgt:
" Artikel 3
1. De rooipremie kan slechts worden verleend indien de appelproducent zich schriftelijk verplicht om:
a. (...)
b. (...)
c. gedurende 15 jaren na goedkeuring van zijn aanvraag voor de rooipremie geen appelbomen aan te planten op de percelen van de boomgaard waarop de rooiwerkzaamheden betrekking hebben en om de andere met appelbomen beplante percelen van zijn bedrijf niet uit te breiden.
2. Voorts verplich t de appelproducent zich schriftelijk om bij gehele dan wel gedeeltelijke overdracht van zijn bedrijf binnen de periode van 15 jaren als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c:
a. de volgende exploitant er toe te verbinden om de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, voorzover zij nog niet zijn vervuld, over te nemen;
(...)
Artikel 9
1. Het recht op de rooipremie vervalt indien op enig moment blijkt dat:
a. de appelproducent de verplichtingen als bedoeld in artikel 3, eerste lid en tweede lid, onder a, geheel of gedeeltelijk niet is nagekomen (...)
b. de volgende exploitant die zich schriftelijk heeft verplicht de voor de appelproducent uit diens aanvraag voortvloeiende verplichtingen verder na te komen, deze verplichtingen geheel of gedeeltelijk niet nakomt;
c. (...)
2. In het geval als bedoeld in het eerste lid betaalt de appelproducent respectievelijk de volgende exploitant (...) de ten onrechte uitbetaalde rooipremie terug, vermeerderd met rente vanaf het moment van uitbetaling alsmede met een boete die gelijk is aan de ten onrechte uitbetaalde rooipremie."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij op 17 november 1994 gedagtekend formulier een aanvraag ingevolge de Regeling ingediend. Op de achterzijde van het aanvraagformulier zijn 'voorwaarden en verplichtingen bij de aanvraag uitvoeringsregeling EG-rooipremie appelbomen 1994' weergegeven. Deze luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"De aanvrager verklaart tevens ermee bekend te zijn dat:
1. gedurende 15 jaren nadat betreffende aanvraag is goedgekeurd:
- er geen appelbomen meer mogen worden aangeplant op het perceel waarop de rooiwerkzaamheden betrekking hebben;
(...)
2. bij gehele dan wel gedeeltelijke overdracht van de percelen vermeld onder punt 1, binnen de hiervoor bedoelde periode van 15 jaren, binnen 14 dagen na overdracht hiervan melding moet worden gemaakt aan de districtsbureauhouder op een daarvoor bij de districtsbureauhouder verkrijgbaar formulier welke mede wordt ondertekend door de volgende eigenaar, die zich ertoe verbindt alle uit deze aanvraag voortvloeiende verplichtingen over te nemen".
- Verweerder heeft bij besluit van 9 januari 1995 de aanvraag van appellante goedgekeurd, onder mededeling dat zij in verband met de oppervlakte te rooien appelbomen van 1.05 ha recht heeft op een bijdrage van fl. 9.748,16. In dit besluit staat voorts het volgende vermeld:
" Tenslotte wijs ik U erop dat U binnen een periode van 15 jaar na dagtekening van deze brief verplicht bent niet alleen bij overdracht van (een gedeelte van) Uw appelboomgaard dit te melden, maar U bent daartoe ook verplicht als U in deze periode de exploitatie van uw bedrijf anders dan door overdracht gaat beëindigen. Deze melding dient binnen 14 dagen na overdracht, respectievelijk beëindiging te geschieden op een daartoe bij de districtbureauhouder van Uw district te verkrijgen formulier.
Indien U Uw bedrijf geheel of gedeeltelijk aan een derde overdraagt dient de volgende exploitant zich er toe te verplichten om de verplichtingen die uit Uw aanvraag voortvloeien, over te nemen."
- Op 9 augustus 1999 heeft de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (AID) een bedrijfscontrole bij appellante gehouden. In het naar aanleiding hiervan opgemaakte rapport, gedateerd 10 augustus 1999, staat onder 'Bijzonderheden' het volgende vermeld:
" Het gerooide perceel is thans weer aangeplant met appelbomen! Ook het belendende perceel is aangeplant met appelbomen.
Besproken met C. C verklaarde dat hij zijn bedrijf in 1995 beëindigde. De percelen grond zijn nog wel zijn eigendom. De percelen te D (incl. het gerooide) verhuurd in driejarige pacht, aan E. Deze heeft het gerooide perceel, alsook het belendende perceel afgelopen winter met appelbomen aangeplant. Na dat aanplanten met appelbomen dacht C er pas aan, dat er een verplichting op het perceel rustte, aldus zijn verklaring.
Verplichtingen rooiregeling zijn niet in het pachtcontract (dd. 17-12-1998) opgenomen. Eveneens besproken met E."
- Bij besluit van 15 december 1999 heeft verweerder appellante onder verwijzing naar de bevindingen van de AID meegedeeld dat haar recht op rooipremie is vervallen en dat dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente alsmede een boete gelijk aan het premiebedrag, door appellante moet worden terugbetaald.
- Namens appellante is bij brief van 11 januari 2000 tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure heeft appellante een afschrift van een op 23 december 1998 tussen haar als verpachter en de E als pachter gesloten en op 19 februari 1999 door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst overgelegd. In artikel 3 van deze overeenkomst, die is aangegaan voor een periode van drie jaren, is bepaald dat de pachter gehouden is het gepachte uitsluitend voor landbouwkundige doeleinden te gebruiken als grasland en dat de pachter niet bevoegd is de bestemming van het gepachte te veranderen zonder schriftelijke toestemming van de verpachter.
- Appellante heeft van de haar geboden gelegenheid op haar bezwaar te worden gehoord geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" In onderhavige zaak is middels een AID-controle gebleken dat op het perceel waar de rooiwerkzaamheden hebben plaatsgevonden weer appelbomen zijn aangeplant binnen een periode van 15 jaren. Dit feit wordt door u ook niet betwist. Ook het feit dat u van het verpachten van de percelen waarop de voorwaarden uit de Regeling van toepassing zijn geen melding heeft gedaan bij LASER wordt door u niet betwist.
U stelt in uw bezwaarschrift echter, dat er in uw geval geen sprake is geweest van een overdracht, omdat u eigenaar blijft van de grond en dat deze grond slechts tijdelijk is uitgegeven door de grond eenmalig te verpachten. Hierover wil ik het volgende opmerken. Nu door het verpachten van de gronden waarop de rooiwerkzaamheden hebben plaatsgevonden de exploitatie van deze gronden bij de pachter is komen te liggen (artikel 1 onder j van de regeling) kan gesteld worden dat er sprake is van een overdracht zoals in de Regeling is bedoeld en waarvoor ingevolge artikel 3 lid 2 onder b van de Regeling binnen 14 dagen na de overdracht een mededeling bij het bevoegde bestuursorgaan dient te worden gedaan. Het is immers ingevolge onderdeel a van voornoemd artikel "de volgende exploitant" die de verplichtingen uit de Regeling dient over te nemen.
U dient als gevolg van artikel 3 lid 3 van de Regeling, ook indien u uw bedrijf anders dan middels overdracht beëindigt, hiervan binnen 14 dagen na beëindiging bij LASER melding te doen. U stelt dat u uw bedrijf in 1995 heeft beëindigd, u heeft dit eerst op 11 december 1997 middels een mutatie-formulier voor het Bedrijfsregistratie-systeem van LASER bij LASER gemeld en derhalve niet binnen de in voornoemd artikel gestelde termijn.
Tevens is het verpachten van de gronden aan de volgende exploitant niet door u bij LASER gemeld.
Er rustte op u tevens de verplichting om de volgende exploitant de verplichtingen welke voortvloeien uit artikel 3 lid 1 van de Regeling te doen overnemen.
In het AID-rapport wordt gesteld, dat in de pachtovereenkomst de dato
17 december 1998 de verplichtingen welke voortvloeien uit de Regeling niet zijn opgenomen. In hoeverre het hier dezelfde overeenkomst tekst betreft als de overeenkomst welke door u en E is getekend de dato
23 december 1998 en waarvan u in de bezwaarfase een kopie heeft overgelegd, is niet duidelijk. Omdat deze laatste overeenkomst het door de Grondkamer goedgekeurde pachtcontract betreft (goedkeuring 19 februari 1999), wordt bij de beoordeling van uw bezwaarschrift uitgegaan van het op 23 december 1998 door partijen ondertekende pachtcontract.
In de pachtovereenkomst welke is ondertekend op 23 december 1998 is gesteld dat de pachter de in pacht uitgegeven gronden alleen als grasland mag gebruiken, tenzij er door de verpachter schriftelijk toestemming is gegeven om de grond voor andere doeleinden te gebruiken. In de pachtovereenkomst is echter niet opgenomen dat de pachter de verplichtingen welke voortvloeien uit de Regeling, namelijk dat er gedurende 15 jaren op het gerooide perceel geen appelbomen aangeplant mogen worden en dat de andere met appelbomen percelen beplante percelen van het bedrijf niet mogen worden uitgebreid, dient over te nemen. Uitgaande van de schriftelijke pachtovereenkomst kan de pachter derhalve niet op de hoogte zijn van het feit dat er op de door hem gepachte percelen de verplichtingen uit hoofde van de Regeling rusten. Middels de pachtovereenkomst heeft de pachter zich er niet toe verbonden om de verplichtingen welke voortvloeien uit de Regeling over te nemen. Ook is door u niet gesteld noch is gebleken, dat de pachter voor of ten tijde van het aangaan van het pachtcontract uit andere hoofde dan uit hoofde van het pachtcontract op de hoogte is gesteld van het feit dat er op de percelen verplichtingen uit hoofde van de Regeling rustten. Tevens kan niet gesteld worden dat het aannemelijk is dat u bij het sluiten van de pachtovereenkomst de intentie heeft gehad om de pachter hiertoe te verbinden. Immers tijdens de AID controle heeft u verklaard dat u er na het aanplanten van de appelbomen pas aan heeft gedacht dat er een verplichting op het perceel rustte.
Gelet op het voorgaande kan gesteld worden dat u niet aan het gestelde in artikel 3 lid 2 onder a, van de regeling heeft voldaan. Dit heeft tot gevolg dat ingevolge artikel 9 lid 1 van de Regeling het recht op rooipremie vervalt. Op grond van artikel 9 lid 2 van de regeling dient u tevens de wettelijke rente en een boete welke gelijk is aan het bedrag van de uitbetaalde premie terug te betalen.
Opgemerkt zij dat de Europese regelgeving mij geen ruimte laat om hiervan af te wijken."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In het beroepschrift heeft appellante gesteld dat het begrip overdracht in artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2604/90 als rechtsovergang in zakelijke zin moet worden begrepen.
Hiervan is in het geval van pacht geen sprake, zodat de motivering van het bestreden besluit onjuist is. Voorzover verweerder met de verwijzing naar artikel 1, onder j, van de Regeling betoogt dat met dit artikelonderdeel is beoogd verpachting als overdracht aan te merken, is die bepaling wegens strijd met artikel 3 van voormelde verordening onverbindend.
Ter zitting heeft appellante erkend dat het, gelet op de wijziging van artikel 3 bij Verordening (EEG) nr. 2264/94, kennelijk vanaf de datum van inwerkingtreding van deze wijziging de bedoeling van de communautaire regelgever is geweest onder overdracht ook verpachting te begrijpen en dat haar aanvraag is ingediend na de wijziging.
Appellante stelt dat het haar echter, gelet op de op het aanvraagformulier weergegeven voorwaarden en verplichtingen ingevolge de Regeling, niet duidelijk kon en behoefde te zijn dat ook in geval van verpachting van het gerooide perceel op haar de verplichting rustte de verbintenis om gedurende 15 jaren geen appelbomen op dat perceel te planten door te contracteren.
Subsidiair stelt appellante dat zij voormelde verplichting impliciet is nagekomen door het in de pachtovereenkomst opgenomen verbod - behoudens haar toestemming - de grond anders dan als grasland te gebruiken. Appellante heeft de pachter nooit toestemming verleend tot aanplant van appelbomen op het onderhavige perceel over te gaan en daar zelfs tegen geprotesteerd.
Meer subsidiair wijst appellante op het feit dat in 1997 nieuwe EG-Verordeningen zijn vastgesteld voor rooisubsidie en dat in de ter uitvoering daarvan door verweerder op
19 januari 1998 vastgestelde Uitvoeringsregeling EG-rooisubsidie 1998 een gedifferentieerd sanctiestelsel is opgenomen. Nu laatstgenoemde regeling ten tijde van het besluit tot vervallenverklaring van de rooipremie van appellante in werking was getreden, had verweerder hierin aanleiding moeten zien de sanctie ten aanzien van appellante te matigen.
Uit het bestreden besluit leidt appellante af dat verweerders stelling dat appellante geen
- tijdige - melding zou hebben gedaan van bedrijfsbeëindiging kennelijk niet aan het vervallen van haar rooipremie ten grondslag ligt. Ten overvloede merkt appellante op dat geen sprake is (geweest) van een bedrijfsbeëindiging. Gelet op de toekenningsbeschikking van 9 januari 1995 moet het daarbij immers gaan om beëindiging van de bedrijfsexploitatie en daarvan is geen sprake. Appellante exploiteert haar bedrijf thans in de vorm van verpachting van (onder meer) het aan de orde zijnde perceel.
5. De beoordeling van het geschil
Vaststaat dat het door appellante gerooide perceel opnieuw is aangeplant met appelbomen. Eveneens staat vast dat appellante de pachter van dit perceel er niet toe heeft verbonden de op haar rustende verplichting, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling, over te nemen. Het in de pachtovereenkomst opgenomen verbod voor de pachter de grond behoudens toestemming van de verpachter anders dan als grasland te gebruiken kan, reeds omdat een dergelijke gebruiksbepaling het planten van een of meer appelbomen naar de letter niet uitsluit, niet als zodanig worden aangemerkt. Terzijde merkt het College op dat appellante kennelijk niet voornemens was de pachter aan strikte naleving van dit verbod te houden, nu ter zitting is verklaard dat zij ervan uitging dat de pachter het perceel voor bloemkoolteelt wenste te gebruiken.
Het geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of de verpachting van het gerooide perceel moet worden aangemerkt als de gehele of gedeeltelijke overdracht van het bedrijf van appellante, in welk geval appellante ingevolge artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2604/90 en artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling gehouden was de op haar rustende verplichting gedurende 15 jaren geen appelbomen op het gerooide perceel aan te planten door de pachter over te laten nemen.
Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
Uit artikel 3, tweede alinea, van Verordening (EEG) nr. 2604/90, zoals hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven, blijkt dat de eigenaar zich ertoe dient te verbinden om "bij verkoop, verpachting of enige andere vorm van overdracht" van de betrokken percelen de verbintenis om gedurende de periode van 15 jaar geen appelbomen meer aan te planten door de nieuwe exploitant te doen overnemen.
Reeds hieruit volgt dat onder overdracht in de zin van deze verordening ook verpachting dient te worden begrepen. Voorts blijkt hieruit dat een pachter moet worden aangemerkt als nieuwe exploitant van de desbetreffende grond, zodat van onverbindendheid van de definitiebepaling van artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, zoals door appellante betoogd, geen sprake is.
Aan appellante kan worden toegegeven dat het aanvraagformulier, zoals dat door haar is gebruikt, de suggestie zou kunnen wekken dat slechts in geval van eigendomsoverdracht de verbintenis om gedurende 15 jaren geen appelbomen op het rooiperceel te planten, moest worden doorgecontracteerd. Anders dan appellante wil, kan hieraan echter niet de gevolgtrekking worden verbonden dat zij de verplichtingen, die ingevolge de Regeling op haar rustten, niet heeft geschonden.
Gelet op de tekst van voormeld formulier kon en moest het appellante - indien zij uitsluitend en met voorbijgaan van de toepasselijke regelgeving daarop afging - immers duidelijk zijn dat een cruciale voorwaarde voor toekenning van de rooipremie was dat "gedurende 15 jaren nadat betreffende aanvraag is goedgekeurd er geen appelbomen meer mogen worden aangeplant op het perceel waarop de rooiwerkzaamheden betrekking hebben".
Hierbij is het van tweeën een; ofwel die verplichting is op appellante blijven rusten of de verplichting is in verband met overgang van het perceel op een ander overgegaan.
Indien appellante derhalve al in de veronderstelling zou hebben verkeerd dat zij voormelde verplichting niet aan haar pachter behoefde door te contracteren, had het haar gelet op het aanvraagformulier tevens duidelijk moeten zijn dat het alsdan nog steeds aan haar was die verplichting na te leven.
Weliswaar heeft appellante gesteld niet met de door de pachter gerealiseerde aanplant van appelbomen accoord te zijn gegaan en daartegen zelfs geprotesteerd te hebben, maar gesteld noch gebleken is dat appellante haar pachter - eventueel in rechte - tot het ongedaan maken van die aanplant heeft gesommeerd.
In het midden latend of appellante er, gelet op de door haar verdedigde interpretatie van het begrip overdracht in het aanvraagformulier, gerechtvaardigd op zou hebben mogen vertrouwen dat zij het verbod tot aanplant van appelbomen op het onderhavige perceel niet behoefde over te dragen aan de pachter, geldt derhalve dat zij niet voldaan heeft aan een gelet op dit formulier voor haar kenbare verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Regeling.
Op grond van het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat het recht op de rooipremie van appellante is vervallen.
Met betrekking tot het meer subsidiaire betoog van appellante stelt het College voorop dat dit reeds niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, nu de voor dit geschil toepasselijke regelgeving in een geval als het onderhavige verweerder geen mogelijkheid biedt de sanctie te matigen.
Ten overvloede zij opgemerkt dat ook in - het hier niet van toepassing zijnde - artikel 7, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2467/97 van de Commissie is bepaald dat de lidstaten, indien zij vaststellen dat de verbintenis om gedurende 15 jaren geen nieuwe appelbomen aan te planten niet is nagekomen danwel niet is doorgecontracteerd, naast de uitgekeerde rooipremie (inclusief rente) tevens een bedrag dat daaraan gelijk is van de overtreder vorderen. Verweerder heeft dit dienovereenkomstig in artikel 11 van de Uitvoerings-regeling EG-rooisubsidie 1998 bepaald. Slechts bij overtreding van andere, nader aangegeven, voorschriften bestaat ingevolge artikel 12 van deze regeling de mogelijkheid de sanctie te matigen naar de mate van de ernst en omvang van de geconstateerde overtreding.
Ook de grieven van appellante tegen de - handhaving van de - hoogte van het van haar gevorderde bedrag falen derhalve.
Op grond van al het vorenstaande is het beroep ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van
mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op
23 mei 2001.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining