Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/792 29 mei 2001
11232
Uitspraak in de zaak van:
A te X, appellant,
gemachtigde: Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr F. de Ruijter, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 4 oktober 1999 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij appellant beroep heeft ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 augustus 1999.
Bij brief van 25 oktober 1999 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft onder dagtekening 8 december 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 17 april 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar verweerder zijn standpunt nader heeft doen toelichten. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet ter zitting verschenen.
2 De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) is bepaald: :
" Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden (...).
2. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar is bevoegd het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort te verbieden in een gebied met een straal van 10 km of minder rondom een gebouw of terrein, dat (...) besmet of van zodanige besmetting verdacht is verklaard.
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen."
Op grond van artikel 30, 31 en 107 van de Wet is de Regeling vervoersverbod vee Venhorst 1997 (Stcrt. 25 hierna: de Regeling) vastgesteld. In de Regeling is bepaald:
" Artikel 1
Het is verboden vee te vervoeren binnen en vanuit het gebied dat als volgt wordt begrensd: (...)."
Artikel 6
De directeur van de Veterinaire Dienst of de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst kunnen in bijzondere gevallen namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing verlenen van (...) artikel(...) 1 (...)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Appellant exploiteerde een zeugenbedrijf binnen het in artikel 1 van de Regeling omschreven gebied. Nadat zijn varkens op 19 juni 1997 preventief waren geruimd, heeft hij als gevolg van het in de Regeling vervatte vervoersverbod geen nieuwe varkens mogen aanvoeren.
- Bij schrijven van 27 augustus 1997 heeft appellant verweerder verzocht (-) om ontheffing van het vervoersverbod teneinde zijn bedrijfsvoering te kunnen hervatten,
(-) om in geval van afwijzing van dit verzoek een vergoeding van de schade welke hij dientengevolge zou lijden, begroot op fl. 1.500 per week, alsmede (-) om een vergoeding op basis van deze begroting voor de schade die hij als gevolg van het vervoersverbod reeds had geleden sedert de preventieve ontruiming van zijn bedrijf.
- Bij besluit van 31 oktober 1997 heeft verweerder afwijzend beslist op voormeld verzoek.
- Tegen dit besluit heeft verweerder een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en daartoe onder meer het volgende overwogen:
" Het vervoersverbod gold voor alle varkenshouderijen in het gebied waarin u uw bedrijf uitoefent. Het is toendertijd ingesteld ter bestrijding van de varkenspest en dient derhalve het (zwaarwegende) belang van de gezondheid en het welzijn van de dieren in de regio. Een strikte handhaving van het vervoersverbod was geboden. U heeft op 27 augustus 1997 een verzoek om ontheffing ingdiend waarop bij besluit van 31 oktober 1997 afwijzend is beslist. Er deden zich geen bijzondere situaties voor en het besluit om de ontheffing niet te verlenen, is naar mijn mening dan ook terecht genomen.
Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding, merk ik het volgende op.
Zoals reeds vermeld in mijn beslissing van 31 oktober 1997, kent de Wet een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade. Deze zijn concreet omschreven in de bepalingen omtrent tegemoetkomingen in de schade in de Wet, zijnde de artikelen 85 tot en met 90. Voor uw preventief geruimde varkens en preventief vernietigde producten en voorwerpen is reeds een tegemoetkoming in de geleden schade toegekend.
Ten aanzien van andere vormen van voorzienbare schade heeft de wetgever de bedoeling gehad dat deze in principe niet uit 's Rijks kas worden vergoed. Die vormen van schade moeten tot het normale bedrijfsrisico worden gerekend. Slechts in bijzondere gevallen zou aanleiding kunnen bestaan tot het vergoeden van schade die niet reeds uit hoofde van de artikelen 85 tot en met 90 van de Wet voor vergoeding in aanmerking is gekomen. Op die situaties ziet artikel 91 van de Wet.
De vraag of zich een bijzonder geval als bedoeld in artikel 91 voordoet, staat blijkens de tekst van dit artikel ter beoordeling van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De minister hanteert hierbij het uitgangspunt dat de volgende gevallen in ieder geval niet als een zodanig bijzonder geval zijn te beschouwen:
• indien de schade gering is (zgn. bagatelschade);
• indien sprake is van schade die niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
• indien de schade tot het normaal te aanvaarden maatschappelijk risico behoort te worden gerekend;
• indien de schade behoort tot het normale (bedrijfs-) risico.
Leegstandschade die is ontstaan door het vervoersverbod, al dan niet in samenhang met het ruimen van een bedrijf, moet met uitzondering van de schade welke is voorzien in de artikelen 86 of 90 van de Wet, in beginsel worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico.
Immers het houden van vee sluit nu eenmaal het risico in dat vanwege een verdenking van besmetting met een besmettelijke dierziekte, moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen op grond van de Wet. Deze schade wordt om die reden dan ook niet door de minister vergoed.
Het voorgaande is reeds vaste jurisprudentie. Ik wijs onder andere op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 maart 1995, R01.92.3042. Mij is niet gebleken dat uw geval een (dermate) uitzonderlijk geval betreft, dat zou moeten worden afgeweken van het hiervoor genoemde uitgangspunt.
Met betrekking tot uw stelling dat de minister in stijd heeft gehandeld met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, door hem geen schadevergoeding toe te kennen, verwijs ik naar mijn motivering dienaangaande in de beslissing van 31 oktober 1997. Daarbij ben ik van oordeel, dat aan het besluit tot het niet verlenen van een ontheffing van het vervoersverbod een duidelijk algemeen belang ten grondslag ligt, waaraan een aanzienlijk groterl gewicht moet worden toegekend dan aan het belang dat u heeft bij het herbevolken van uw bedrijf."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Op het tijdstip waarop ontheffing van het vervoersverbod werd gevraagd, bestond er alle reden appellant deze ontheffing te verlenen. Het lag daarbij op de weg van verweerder aan te tonen dat er veterinaire risico's waren die zich tegen het verlenen van ontheffing verzetten. Verweerder is daarin niet geslaagd en heeft bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening gehouden met de individuele omstandigheden van appellant.
In de eerste plaats was de ligging van het bedrijf en de samenstelling van de veestapel zodanig, dat het risico van besmetting te verwaarlozen was. In de buurt van het bedrijf was geen sprake meer van een grote varkensdichtheid, terwijl de oudere haarden geen besmettingsgevaar meer opleverden. Voorts is sprake van een goede ontsluiting van het bedrijf van appellant en was langs de aanvoerroute geen enkel bevolkt varkensbedrijf meer gevestigd. Verder is na de preventieve ruiming op het bedrijf van appellant geen varkenspest geconstateerd.
Tevens moet in aanmerking worden genomen dat de herbevolking van appellants bedrijf onder dermate strenge, mede op grond van de Wet te stellen, voorwaarden had kunnen plaatsvinden, dat het besmettingsrisico vrijwel kon worden uitgesloten.
Nu met voormelde factoren geen rekening is gehouden, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit voor zover dat strekt tot weigering van ontheffing van het vervoersverbod, is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Voorts is de weigering appellant schadevergoeding toe te kennen eveneens in strijd met het bepaalde in laatstgenoemd wettelijk voorschrift. Zoals uit het voorafgaande blijkt, is appellant onevenredig zwaar getroffen door het vervoersverbod, aangezien in geval van verlening van de gevraagde ontheffing onder het stellen van strikte voorwaarden, het belang dat het verbod beoogde te dienen, niet zou zijn aangetast, terwijl appellant aanzienlijke bedrijfsschade heeft geleden.
5. De beoordeling van het geschil
Het College gaat allereerst in op het beroep, voor zover dat zich richt tegen de afwijzing van het verzoek om ontheffing van het vervoersverbod op grond van de Regeling.
In verband met de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de vaststelling van de Regeling en de feiten en omstandigheden welke zich hebben voorgedaan bij de uitvoering van de Regeling, heeft het College, in aanmerking genomen de grote mate van besmettelijkheid van het virus dat de klassieke varkenspest veroorzaakt, en het zwaarwegende belang dat werd gediend met het voorkomen van verdere verspreiding van het virus, geen grond kunnen vinden het beleid van verweerder, dat inhield dat het vervoersverbod strikt werd gehandhaafd en dat slechts in zeer bijzondere gevallen ontheffing van de Regeling werd verleend, kennelijk onredelijk dan wel anderszins onrechtmatig te achten.
Mitsdien is de vraag aan de orde of het standpunt van verweerder dat zich ten aanzien van appellant geen dergelijk uitzonderlijk geval voordeed, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Het College komt tot een bevestigende beantwoording van deze vraag en overweegt daartoe het volgende.
Het College deelt niet de door appellant gekozen benadering dat verweerder bij het jegens hem genomen besluit tot weigering van ontheffing van het vervoersverbod had dienen aan te tonen dat veterinaire risico's bestonden die het verbod konden rechtvaardigen. Gegeven de gelding van de Regeling, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, uitgevaardigd in verband met eerdergenoemd zwaarwegend belang van de bestrijding van de klassieke varkenspest, lag het op de weg van de aanvrager om aannemelijk te maken dat sprake was van een uitzonderlijk geval, hetzij omdat zich geen veterinaire risico's voordeden die zich tegen het verlenen van ontheffing verzetten, hetzij omdat de door de aanvrager voorgedragen belangen van een zodanige overwegende betekenis moesten worden geacht ten opzichte van de belangen inzake het tegengaan van het risico van verspreiding van het virus, dat zou moeten worden geoordeeld dat het weigeren van ontheffing niet in redelijkheid zou kunnen geschieden.
Het College is van oordeel dat in het onderhavige geval in geen van beide opzichten als hiervoor geschetst, sprake was van een uitzonderlijke situatie in eerdervermelde zin.
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, het gaat om een virus waarvan nog steeds niet precies bekend is op welke wijze het zich verspreidt. Derhalve viel in een geval als het onderhavige, waarin sprake was van een bedrijf gelegen in besmet gebied, het risico van verspreiding van het virus niet uit te sluiten. Hetgeen appellant naar voren heeft gebracht, maakt dat niet anders.
In verband met hetgeen appellant naar voren heeft gebracht omtrent de situatie op zijn bedrijf, moet voorts in aanmerking worden genomen dat leegstand van stallen een gevolg is van het vervoersverbod, dat alle varkenshouders trof, die in een door zo'n verbod bestreken gebied gevestigd en wier stallen waren geruimd. Appellant verkeerde derhalve niet in een wezenlijk andere situatie dan waarin vrijwel alle andere varkenshouders in een door een vervoersverbod bestreken gebied verkeren.
Het College is in verband met het vorenoverwogene van oordeel dat de - in bezwaar gehandhaafde - afwijzing van appellants verzoek om ontheffing van het vervoersverbod in rechte stand kan houden.
Met betrekking tot hetgeen appellant naar voren heeft gebracht omtrent het onevenredig benadeeld zijn door de weigering van ontheffing, oordeelt het College dat voor het onjuist achten van deze weigering op de grond dat verweerder daarbij niet tevens heeft voorzien in een vergoeding van de door appellant geleden schade, geen aanleiding kan worden gevonden.
Daarbij neemt het College in overweging dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in het geding zijnde - uit het vervoersverbod voortvloeiende - schade, welke niet voor vergoeding op grond van de Wet in aanmerking komt, valt binnen de sfeer van het voor rekening van de betrokken varkenshouders komende bedrijfsrisico. Daarbij gaat het om een maatregel die een beperkte geldigheidsduur had.
Voorts moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat appellant - naar reeds is gesteld - niet in een wezenlijk andere situatie verkeerde dan de andere varkenshouders in het betrokken gebied.
Het College overweegt voorts dat - zoals hiervoor vermeld - de limitatieve regeling inzake vergoeding van schade, die is neergelegd in de Wet, niet de mogelijkheid biedt voor een vergoeding van de door appellant gestelde schade. Vaststaat dat genoemde schade niet op grond van de artikelen 85 tot en met 90 van de Wet voor vergoeding in aanmerking komt. Artikel 91 van de Wet voorziet in vergoeding van schade als gevolg van maatregelen op grond van artikel 17 of 21 van de Wet. Het onderhavige vervoersverbod is evenwel gebaseerd op artikel 30 van de Wet, zodat daaruit voortvloeiende schade niet voor vergoeding op grond van artikel 91 van de Wet in aanmerking komt.
Voor zover appellant beoogde een vergoeding te verkrijgen van de schade die onmiddellijk na de ruiming van zijn bedrijf optrad vanwege de omstandigheid dat hij ten gevolge van het vervoersverbod zijn stallen niet kon herbevolken, overweegt het College in de eerste plaats dat hetgeen appellant naar voren heeft gebracht, geen argumenten bevat, die een ondersteuning van een dergelijk verzoek vormen. Voorts is - zoals ook door verweerder naar voren is gebracht - evenbedoelde schade het gevolg van het, rechtstreeks uit een algemeen verbindend voorschrift voortvloeiende, vervoersverbod. Zulks betekent dat tegen een beslissing inzake vergoeding van schade als evenbedoeld,- geen voorziening op grond van de Awb de Awb openstaat. Ingevolge artikel 8:71 wijst het College erop dat ter zake van die schade uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Ten slotte acht het College geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen