ECLI:NL:CBB:2001:AB1703

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

No.AWB 97/1700 10 mei 2001

10300

Uitspraak in de zaak van:

A, te B, appellante,

gemachtigde: mr A.H van der Wal, advocaat te Leeuwarden,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,

gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 31 december 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 december 1997.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 28 februari 1997, waarbij verweerder heeft geweigerd tot toekenning van schadevergoeding aan appellante over te gaan.

Bij brief van 29 januari 1998 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.

Verweerder heeft op 25 mei 1998 een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 1999, waarna het College het onderzoek in de zaak heeft gesloten.

Het College heeft bij beschikking van 25 juni 1999 het onderzoek heropend. Hierbij heeft het College aan verweerder verzocht het volledige dossier, dat voorlag toen de directeur LNO op 7 april 1992 de primaire beslissing nam op de aanvraag van appellante op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelproducten (hierna: BZB), in het geding te brengen.

Bij brief van 10 augustus 1999 heeft verweerder aan voormeld verzoek gehoor gegeven.

Appellante heeft bij brieven van 28 oktober 1999 en 1 november 1999 nadere stukken overgelegd, die naar haar opvatting ontbraken in het door verweerder overgelegde dossier.

Bij brief van 26 november 1999 heeft appellante haar nadere standpunt uiteengezet.

Bij brief van 11 september 2000 heeft verweerder desgevraagd op de nadere stukken en standpuntbepaling van appellante gereageerd.

Appellante heeft bij schrijven van 18 oktober 2000 een reactie gegeven op voormelde brief van verweerder.

Van verweerder is hierop op 20 november 2000 een reactie ontvangen, waarbij verweerder heeft opgemerkt dat zijnerzijds geen behoefte bestaat aan een nadere behandeling van de zaak ter zitting.

Bij brieven van 7 december 2000 en 22 februari 2001 is namens appellante aan het College meegedeeld dat ook zij geen behoefte heeft aan een nadere behandeling ter zitting.

Vervolgens heeft het College met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek gesloten.

2. De grondslag van het geschil

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante heeft bij een formulier, gedagtekend 12 november 1991, een aanvraag ingediend voor toekenning van een heffingvrije hoeveelheid melk op grond van de BZB. Hierbij heeft zij aangegeven in 1990 een hoeveelheid zure boerderijzuivelproducten van 139.166 kg melkequivalent, onderverdeeld in 106.290 kg melkequivalent voor yoghurt en 32.876 kg melkequivalent voor kwark, rechtstreeks verkocht en/of geleverd te hebben. Ter staving van deze hoeveelheden heeft appellante bij haar aanvraag maandoverzichten van overboekingen van melkliters, alsmede overzichten van geproduceerde liters melk in de periode van

1 januari 1990 tot en met 31 december 1990, beide handgeschreven en uitgesplitst naar verschillende producten, gevoegd.

- Bij besluit van 7 april 1992 heeft de Directeur Landbouw, Natuur en Openlucht-recreatie (LNO) namens verweerder de aanvraag van appellante afgewezen op de grond dat zij niet heeft aangetoond welke hoeveelheden zure boerderijzuivel-producten in de van toepassing zijnde periode rechtstreeks voor consumptie zijn verkocht en/of geleverd.

- Namens appellante is bij brief van 10 april 1992 bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit.

- Appellante heeft verweerder bij brief van 18 april 1992 verzocht de door haar in verband met haar aanvraag ingediende stukken retour te mogen ontvangen, teneinde deze met het oog op de behandeling van haar bezwaar nader te kunnen uitwerken en specificeren.

- Bij brief van 27 april 1992 is door verweerders ministerie aan appellante het bij haar BZB-aanvraag behorende bewijsmateriaal retour gezonden. Hierbij is er op gewezen dat bij de behandeling van het bezwaarschrift wordt uitgegaan van originele documenten, zodat appellante deze bij haar bezwaarschrift moet meezenden.

- Bij brief van 11 mei 1992 heeft de Noordelijke Accountantsunie (hierna: NAU) namens appellante de gronden van het bezwaar aangevoerd.

- Verweerder heeft appellante bij brief van 9 november 1992 verzocht vragen te beantwoorden met betrekking tot de referentiehoeveelheid melk van de maatschap en de afzonderlijke vennoten in de periodes 1989/1990 en 1990/1991, de in 1990 door de maatschap en/of de vennoten geproduceerde hoeveelheid melk en het deel dat daarvan aan de fabriek dan wel aan de consument is geleverd, de hoeveelheden melk die zijn verwerkt tot kaas, boter, yoghurt en kwark, zo mogelijk onder vermelding van de vetpercentages van die producten, en het antwoord op deze vragen voorzover mogelijk te onderbouwen met bewijsstukken.

- Bij faxbrief van 21 juni 1993 heeft de toenmalige gemachtigde van appellante zich tot verweerder gewend met het verzoek het hele dossier aan hem in copie te doen toekomen, onder mededeling dat appellante nauwelijks afschriften heeft behouden van de bescheiden die zij heeft ingestuurd.

- Op 11 oktober 1994 heeft ten overstaan van verweerders Commissie voor de Bezwaarschriften een hoorzitting plaatsgevonden. Namens appellante is hierbij opgemerkt dat zij niet precies kan aangeven wat er is afgezet, maar daarbij dicht in de buurt kan komen. De toenmalige gemachtigde van appellante is ter zitting ingegaan op een uitgewerkt schema van melkstromen, waaruit zijn inziens blijkt dat er een bepaalde restanthoeveelheid melk is die voor de bereiding van zure producten moet zijn gebruikt. Voorts heeft hij een verklaring d.d. 10 oktober 1994 overgelegd van

D. Pat, keurmeester bij de COZ, waarin deze verklaart - onder meer - begin 1991 bij appellante te zijn geweest en dat hij toen, aan de hand van door appellante opgestelde maandstaten waarin per productsoort de in die maand verwerkte liters melk staan vermeld, de geproduceerde hoeveelheden kwark en boter heeft berekend.

- Naar aanleiding van hetgeen op de hoorzitting is besproken heeft de NAU bij brief van 24 oktober 1994 aan verweerder een analyse van de omzet van appellante over de periode 1/1/90 tot en met 31/3/91 toegezonden.

- Bij brief van 16 december 1994 heeft een medewerker van verweerders Bureau Bezwaarschriften voorzover hier van belang aan de toenmalige gemachtigde van appellante gevraagd of er andere stukken zijn dan de door appellante gemaakte overzichten, waarmee de verhouding tussen de verschillende productsoorten wordt onderbouwd. In deze brief is voorts gevraagd of, gegeven het feit dat de NAU de door appellante opgegeven geproduceerde hoeveelheden als afgezette hoeveelheden vermeldt, in het geheel geen sprake is geweest van uitval (bijvoorbeeld door bederf) en hoe in dit verband de gratis verstrekte producten/relatiegeschenken moeten worden gezien, op basis van welke gegevens de omzetcijfers zijn vastgesteld, of in deze cijfers ook niet-zuivelproducten zijn verwerkt en tenslotte op welke wijze de (winst)opslagen, afvalverlies en productprijzen zijn onderbouwd.

- Naar aanleiding van de brief van 16 december 1994 heeft op 18 januari 1995 een bespreking plaatsgevonden op verweerders ministerie. Uit de mede naar aanleiding hiervan door voormelde medewerker van Bureau Bezwaarschriften opgestelde notitie komt - zakelijk samengevat - naar voren dat behoudens uit één bankafschrift niet objectief blijkt dat de door appellante gemaakte uitsplitsing per product juist is en dat, indien daarvan niettemin wordt uitgegaan, aan de hand van diverse gegevens en aannames zoals die in de bespreking naar voren zijn gekomen in het onderhavige geval een afzetpercentage kan worden berekend van 97 %.

- Op 15 februari 1995 is ter zitting van het College het beroep in een drietal BZB-zaken behandeld. Tijdens die zitting is in onderling overleg tussen partijen besloten de behandeling van die zaken aan te houden, teneinde te onderzoeken of heroverweging mogelijk is.

- Bij beslissing op bezwaar van 15 maart 1995 is aan appellante op basis van de afgezette liters yoghurt en kwark, omgerekend in 134.990 kg, alsnog een bijzonder quotum op grond van artikel 4 van de BZB toegewezen. Dit besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:

" U heeft ter onderbouwing van het door U gestelde gerealiseerde produktieniveau een groot aantal stukken overgelegd, waaronder een gedetailleerd schema van melkstromen, het kaasboek over 1990, overzichten van geproduceerde zure zuivelprodukten, uitgesplitst per produkt en deels onderbouwd met bankafschriften, een verklaring van een keurmeester van het COZ, een kassabon om de prijzen van de diverse produkten duidelijk te maken, de op 24 oktober 1994 overgelegde accountantsverklaring, alsmede een deel van de boekhouding waaruit de totaalomzet blijkt, waar vorenbedoeld accountantsrapport van uit gaat.

Uit deze gegevens, in samenhang met de toelichting daarop en de verklaringen van zowel Uzelf als Uw accountants, kan het volgende worden afgeleid. Op basis van de - met voldoende gegevens onderbouwde - gespecificeerde produktiegegevens, vermenigvuldigd met de van toepassing zijnde prijzen, kan voor de periode vanaf januari 1990 tot en met maart 1991 een bedrag aan eigen produkten worden vastgesteld, dat maximaal had kunnen worden omgezet, indien geen enkele uitval had plaatsgevonden, met andere woorden, indien alle geproduceerde produkten ook waren afgezet.

Uitgaand van de uit de boekhouding blijkende ontvangsten per kas/bank, verminderd met de gekapitaliseerde waarde van de door U ingekochte en vervolgens weer verkochte produkten, en rekening houdend met de uit een notariële voorraadadministratie blijkende voorraad produkten, kan voorts een bedrag worden vastgesteld dat voor de periode januari 1990-maart 1991 de hoeveelheid produkten weergeeft die minimaal moet zijn afgezet. In laatstbedoeld bedrag zitten, zo verklaarde Uw accountant op 18 januari 1995, verdisconteerd de uitval van produkten wegens bederf e.d., relatiegeschenken, gratis verstrekte produkten en eigen gebruik, waarbij zij opgemerkt dat in de door de accountant overgelegde gegevens voor de zelf geproduceerde kaas reeds met een verliespercentage van 20 % rekening was gehouden.

Op basis van de twee vorenbedoelde bedragen kan voor een langere periode, te weten de periode vanaf januari 1990 tot en met maart 1991, worden vastgesteld welk deel (uitgedrukt in een percentage) van de eigen produkten ook is afgezet. Dit voor Uw geval geldende algemene (want geldend voor alle eigen produkten) afzetpercentage beloopt 97 % (f 495.547,35 gedeeld door

f 510.901,67). Nu dat percentage voor meer dan 2/3 deel is vastgesteld op basis van gegevens, de produktie van zure produkten betreffend, kan dat percentage in mijn ogen in objectieve zin tevens geacht worden een afzetpercentage voor de desbetreffende zure produkten weer te geven, o.m. voor het kalenderjaar 1990.

Als basis voor de afgezette hoeveelheden yoghurt en kwark worden de hoeveelheden melk in liters, die zijn gebruikt voor de desbetreffende produktie, gehanteerd. Het betreft de cijfers zoals die ook in het op 24 oktober 1994 overgelegde accountantsrapport zijn aangegeven, nl. 103.194 liter respectievelijk 31.918 liter. De hoeveelheden worden vermenigvuldigd met het hiervoor aangegeven percentage van 97 %. De uitkomst daarvan kan geacht worden de afgezette liters produkt weer te geven.

yoghurt: 103.194 liter x 0,97 = 100.098 liter

kwark: 31.918 liter x 0,97 = 30.960 liter

Omrekening van liters naar kilogrammen geschiedt vervolgens door het aantal liters met 1,03 te vermenigvuldigen, hetgeen de navolgende hoeveelheden oplevert:

yoghurt: 100.098 x 1,03 = 103.101 kg

kwark : 30.960 x 1,03 = 31.889 kg +

134.990 kg "

- Appellante heeft tegen het besluit van 15 maart 1995 geen beroep ingesteld.

- Bij brief van 8 maart 1996 heeft de toenmalige gemachtigde van appellante verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade, die appellante stelt te hebben geleden doordat zij over de heffingsjaren 1992/93, 1993/94 en 1994/95 niet naar behoren heeft kunnen produceren en voorts voor de kosten die zij in verband met de bezwaarprocedure heeft moeten maken.

- Bij brief van 3 juli 1996 heeft verweerder appellante meegedeeld het verzoek om schadevergoeding af te wijzen aangezien hij geen aanleiding ziet in het onderhavige geval aansprakelijkheid te erkennen.

- Bij brief van 28 augustus 1996 heeft de gemachtigde van appellante gesteld dat aan de brief van 3 juli 1996 een onjuist uitgangspunt ten grondslag ligt, nu verweerder daarin miskent dat de basis voor in andere gevallen wel toegekende schadevergoeding is gelegen in de omstandigheid dat de primaire beslissing op de aanvraag onrechtmatig is en dit ook ten aanzien van appellante geldt. Op grond daarvan is verweerder verzocht te berichten of dit aanleiding vormt zijn standpunt te herzien.

- Bij besluit van 28 februari 1997 heeft verweerder appellante, voorzover hier van belang, het volgende meegedeeld:

" Naar aanleiding van Uw stelling dat de herziening past in mijn nieuwe beleid een aantal zaken te heroverwegen en dat in die gevallen wel aansprakelijkheid wordt erkend merk ik op dat de heroverweging van beslissingen op bezwaarschriften zich beperkt tot zaken, die niet rechtens vaststaan. In die zaken is nog beroep aanhangig en kan - en wordt ook - schadevergoeding gevorderd in de aanhangige procedure.

U bent de mening toegedaan dat de primaire beslissing onrechtmatig was.

Teneinde die beslissing te redresseren was de mogelijkheid gegeven bezwaar te maken. Wanneer de beslissing ongenoegzaam was, bijvoorbeeld doordat wegens de vermeende onrechtmatigheid geen schadevergoeding werd toegekend, bestond de mogelijkheid beroep in te stellen en schadevergoeding te vorderen.

In Uw geval is evenwel sprake van een rechtens vaststaande beslissing op bezwaarschrift, die - zoals U zelf ook erkent - rechtmatig is. Ingevolge artikel 46 van de Landbouwwet had u beroep kunnen instellen tegen deze beslissing en daarbij had U tevens schadevergoeding kunnen vragen ingevolge het destijds vigerende artikel 60 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie. Daarmee was een andere rechtsgangen uitsluitende regeling gegeven voor de mogelijkheid schadevergoeding te verkrijgen.

(...)

Gegeven de feiten van een rechtmatige beslissing, die rechtens vaststaat, zie ik geen aanleiding mijn standpunt te wijzigen en U alsnog een schadevergoeding toe te kennen."

- Appellante heeft tegen het besluit van 28 februari 1997 tijdig bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan op 27 augustus 1997 een hoorzitting heeft plaatsgevonden.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

- Bij de brief van 10 augustus 1999 heeft verweerder het dossier van appellante, zoals dat zijns inziens voorlag ten tijde van het nemen van de beslissing op de BZB-aanvraag van appellante, aan het College gezonden. Dit dossier bestaat uit de volgende stukken:

- het aanvraagformulier gedagtekend 12/11/91 en de daarbij behorende, ingevulde bijlage ter vaststelling van de rechtstreeks voor consumptie verkochte en/of aan een koper geleverde hoeveelheid zure boerderijzuivelprodukten uitgedrukt in melkequivalenten;

- een aanvraagformulier in verband met het verzoek tot een gezamenlijke heffingvrije levering van melk aan één koper tot ten hoogste het totaal van de op een bedrijf geregistreerde referentiehoeveelheden melk, op 23 oktober 1990 ondertekend door de huidige vennoten van appellante en de voormalige vennoot C;

- een ingevulde oproep landbouwtelling 1989 ten name van D;

- de hiervoor vermelde handgeschreven maandoverzichten 1990 van overboekingen van melkliters, handgeschreven totaaloverzichten van geproduceerde melk verwerkt in onderscheiden producten over het jaar 1990 en een aantal handgeschreven gegevens, die blijkens het opschrift kennelijk strekten tot berekening van eventueel verschuldigde superheffing over de heffingsperiode 1/4/90 tot en met 30/3/91;

- registratieformulieren van het produktschap voor zuivel met betrekking tot op naam van E (al dan niet na wijziging) in de heffingsperiode 1990/1991 geregistreerde heffingvrije hoeveelheden voor levering aan koper(s), onderscheidenlijk voor verkopen rechtstreeks voor consumptie;

- handgeschreven notitie, luidende "Bewijsstukken waaruit blijkt dat de rechtstreekse verkoop van zure boerderijzuivelprodukten niet definitief is beëindigd", met daarbij een administratiebewijs voor vervoerder, waarop als afzender de Coöp. Stremsel- en Kleurselfabriek is vermeld, alsmede twee facturen en een betalingsbetalingsbewijs uit 1991 met betrekking tot zuurselconcentraat van deze fabriek;

- een afschrift van de ontvangstbevestiging van de BZB-aanvraag van appellante;

- een beoordelingsformulier met betrekking tot de aanvraag, waarop is vermeld: "mooie productieoverzichten van yoghurt en kwark. Geeft echter niet aan of dit ook daadwerkelijk verkocht is. Inkomsten zijn wel aangegeven, maar niet uitgesplitst per produkt. Rest mij geen andere mogelijkheid dan AFWIJZEN."

- een brief d.d. 31 maart 1992 van de toenmalige Dienst Uitvoering Regelingen aan de directeur LNO, waarin laatstgenoemde wordt verzocht aan appellante onder verwijzing naar artikel 4 BZB mee te delen dat haar aanvraag is afgewezen, omdat niet is aangetoond welke hoeveelheden zure boerderijzuivelprodukten in de van toepassing zijnde periode rechtstreeks voor consumptie is verkocht en/of geleverd.

3. Het bestreden besluit

Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.

" U stelt zich op het standpunt dat ook sprake kan zijn van een onrechtmatige (overheids-)daad zonder dat de primaire beslissing door een rechterlijke instantie is vernietigd.

In beginsel deel ik Uw standpunt dat in bepaalde gevallen sprake kan zijn van een onrechtmatig genomen primair besluit.

Het antwoord op de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is, dient naar de mening van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Uitspraak van 19 februari 1997 inzake de Maatschap Spikker, AB 1997, nr. 144) niet te worden afgeleid uit het na bezwaar genomen besluit, doch dient te worden bezien naar de omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het primaire besluit.

Van belang zijn in dat verband de gegevens waarover ik beschikte, althans diende te beschikken, het destijds geldende rechtsregime en Uw gehoudenheid om bij de aanvraag bepaalde gegevens te overleggen.

Ingevolge artikel 11 van de regeling is de aanvrager gehouden zijn aanvraag te voorzien van de nodige toelichting. Ik stel mij op het standpunt dat het primaire besluit niet onrechtmatig was, aangezien op basis van de gegevens, die mij toendertijd ter beschikking stonden, ik terecht heb besloten dat in redelijkheid niet aan de voorwaarden voor toekenning van een heffingvrije hoeveelheid melk was voldaan.

Naar aanleiding van het door U ingediende bezwaarschrift is zowel telefonisch als schriftelijk contact met U geweest. Op oktober 1994 heeft U ten overstaan van de bevoegde afdeling van de Commissie voor de bezwaarschriften Uw bezwaarschrift nader toegelicht. Ook heeft U ten tijde van de hoorzitting nadere bewijsstukken overgelegd. Vervolgens heeft U bij brief van 24 oktober 1994 een uitgebreide analyse van de omzet op Uw bedrijf, onder meer over 1990, overgelegd, welke gegevens door Uw accountant ook zijn aangegeven voor de Inkomstenbelasting. Naar aanleiding van deze stukken bent U benaderd een toelichting op laatstbedoelde gegevens te verstrekken. Dit heeft geleid tot een toelichtende bespreking ten departemente op 18 januari 1995. De beantwoording van de vragen tijdens de hoorzitting en tijdens het gesprek op 18 januari 1995, alsmede het door U verstrekte aanvullend bewijs-materiaal is aanleiding geweest U bij beslissing op bezwaar alsnog in aanmerking te brengen voor een heffingvrije hoeveelheid melk.

In het onderhavige geval is derhalve geen sprake van een volledige aanvraag op basis waarvan bij primaire beslissing reeds een heffingvrije hoeveelheid melk kon worden toegekend. Ik deel Uw standpunt derhalve niet dat, door herziening van de beslissing van de Directeur LNO Groningen, daarmee eveneens de onrechtmatigheid van dat besluit vaststaat.

Ik heb in mijn brief van 3 juli 1997 (lees: 1996) en herhaald in mijn brief van 28 februari 1997 gesteld dat de bezwaarfase dient te worden aangemerkt als onderdeel van de primaire besluitvorming.

U heeft naar aanleiding hiervan opgemerkt dat een uitvloeisel van deze stelling zou kunnen zijn dat het bestuursorgaan zich alle mogelijke fouten en onjuistheden zou mogen veroorloven zonder dat dat tot schadeplicht zou leiden, indien die fouten en onjuistheden maar in de beslissing op het bezwaar worden hersteld. U verwijst terzake naar een tweetal arresten van de Hoge Raad der Nederlanden.

Ik ben met u van mening dat, indien vaststaat dat de primaire beslissing willens en wetens onjuist is genomen en deze beslissing in de bezwaarfase wordt herzien, er in sommige gevallen sprake kan zijn van een onrechtmatig genomen primaire beslissing, waarvoor ik aansprakelijk kan zijn. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft dit met zoveel woorden ook bepaald in zijn uitspraak in de zaak Spikker.

In casu is zoals ik hiervoor reeds heb aangegeven geen sprake van een willens en wetens onjuist genomen primair besluit. In dat geval is er dan ook geen aanleiding dit besluit als onrechtmatig aan te merken, zodat evenmin aanleiding bestaat mij daarvoor aansprakelijk te stellen en over te gaan tot schadevergoeding.

Tenslotte heeft U aangevoerd dat in de bezwarenprocedure geen schadevergoeding is geclaimd aangezien de beslissing op het bezwaar uitsluitend betrekking had op het toekennen van een zuur quotum en nu dat quotum is toegewezen er geen aanleiding meer bestond beroep tegen de beslissing op het bezwaar in te stellen.

Naar aanleiding hiervan merk ik op dat een verzoek tot schadevergoeding, gelet op de zich ontwikkelende jurisprudentie op dit punt, kan worden ingediend nadat de procedure die tot het verzoek tot schadevergoeding heeft geleid, is beëindigd door middel van een rechtens vaststaande beslissing. In dit geval is Uw verzoek tot schadevergoeding ook in die zin beoordeeld. Het verzoek tot schadevergoeding moet in dergelijke omstandigheden worden beoordeeld naar de omstandigheden van het concrete geval.

In uw situatie heb ik gelet op hetgeen hiervoor is aangegeven, mij op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is Uw verzoek tot schadevergoeding te honoreren."

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

De afwijzende beslissing op de BZB-aanvraag van appellante moet onrechtmatig worden geacht. Ten tijde van het nemen van dit besluit hanteerde verweerder het beleid, dat iedere afgezette kilogram zuur product bewezen diende te worden aan de hand van per product gespecificeerde bewijsstukken, zoals facturen en afleveringsbonnen. Die benaderingswijze leverde niet slechts voor appellante problemen op.

Verweerder is pas tot een andere wijze van beoordeling overgegaan, nadat hem tijdens de behandeling ter zitting van het beroep in een drietal vergelijkbare BZB-zaken duidelijk werd dat het College de door verweerder aan het bewijs van de afgeleverde hoeveelheden zuur product gestelde eisen te zwaar achtte. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder niet alleen voormelde drie zaken, doch ook andere BZB-zaken - waaronder de zaak van appellante - op andere wijze beoordeeld, in die zin dat voor de bepaling van de afgeleverde hoeveelheden werd uitgegaan van productiegegevens, waarbij rekening werd gehouden met een zeker verliespercentage.

Naar de opvatting van appellante valt uit het feit dat verweerder de wijze van beoordeling van BZB-aanvragen heeft heroverwogen af te leiden, dat verweerder tot de kennelijke conclusie is gekomen dat zijn eerder terzake gevoerde beleid onjuist was.

Dit betekent dat zelfs indien appellante alle later door haar geproduceerde stukken reeds bij haar aanvraag zou hebben gevoegd, die aanvraag bij gebrek aan bewijs van de afgeleverde hoeveelheden zou zijn afgewezen.

Bovendien heeft verweerder ten onrechte nagelaten naar aanleiding van de wel bij de aanvraag gevoegde stukken nadere informatie bij appellante op te vragen.

Met betrekking tot de bij de aanvraag gevoegde stukken stelt appellante dat het door verweerder bij brief van 10 augustus 1999 overgelegde dossier, zoals dat voorlag ten tijde van het nemen van het besluit van 7 april 1992 onvolledig is. Appellante stelt dat zij destijds naast de door verweerder in dit verband overgelegde stukken ook een schematisch overzicht van melkstromen in 1990, een oproepformulier landbouwtelling 1990, op

2 april gedagtekende verklaringen van opgenomen voorraden, een brief van COZ met een afrekening van juli 1991, overboekingscijfers geproduceerde melk over de maanden januari tot en met maart 1991, alsmede een folder en diverse facturen van materialen ter bereiding en verpakking van zuivelproducten aan verweerder heeft doen toekomen. Met betrekking tot het melkstromenschema wijst appellante in dit verband op aantekeningen, die door haar toenmalige boekhouder naar aanleiding van een telefoongesprek d.d. 14 april 1992 met verweerders ministerie op een afschrift van het besluit van 7 april 1992 zijn gemaakt. Daarin wordt onder meer melding gemaakt van een "aangeleverd produktieschema", zodat moet worden geconcludeerd dat dit in het oorspronkelijke dossier aanwezig was.

Appellante wijst er in dit verband voorts op dat in het kader van de bezwaarprocedure door verweerder bij brief van 27 april 1992 gevolg is gegeven aan haar verzoek om toezending van de bij de aanvraag behorende stukken. Zij betwijfelt om die reden of verweerder nog wel over het volledige oorspronkelijke dossier beschikt.

Bovendien vormden de door appellante bij haar aanvraag overgelegde gegevens met betrekking tot de hoeveelheden geproduceerde melk en de specificaties van cijfers van melk ten behoeve van de productie van kaas, yoghurt, karnemelk/boter en kwark, anders dan eerder werd aangenomen, niet slechts een interne boekhouding. Met deze administratie voldeed appellante immers aan een haar ingevolge de Landbouwkwaliteitswet en het Heffingsreglement COZ opgelegde verplichting. De productiegegevens van appellante liggen bovendien ten grondslag aan de bij de aanvraag overgelegde registratie door het productschap voor zuivel van de consumentenleveringen van appellante in de heffingsperiode 1990/1991. Verweerder had ten tijde van het nemen van de primaire beslissing op de BZB-aanvraag kunnen en moeten weten dat de overgelegde gegevens van appellante niet slechts interne doeleinden dienden en in ieder geval nadere informatie over die gegevens moeten vragen.

Op grond van het vorenstaande concludeert appellante dat het primaire besluit op haar aanvraag wel degelijk onrechtmatig is, zodat verweerder gehouden is de door appellante als gevolg daarvan geleden schade te vergoeden.

5. Het nadere standpunt van verweerder

Verweerder ontkent ten stelligste dat de door appellante bij haar brieven van

28 oktober 1999 en 1 november 1999 overgelegde stukken bij de aanvraag waren gevoegd. Veel van deze stukken bevinden zich in het geheel niet in het bij verweerder aanwezige dossier van appellante. Het schematisch overzicht van de melkstromen is wel in het bezit van verweerder, doch in het gedeelte van het dossier dat betrekking heeft op de bezwarenbehandeling.

Het komt verweerder onwaarschijnlijk voor dat appellante thans nog exact zou weten welke gegevens zij bij haar aanvraag heeft overgelegd. In dit verband heeft verweerder gewezen op de hiervoor in rubriek 2 vermelde brief d.d. 21 juni 1993 van de voormalig gemachtigde van appellante, waaruit blijkt dat appellante nauwelijks afschriften van de door haar aan verweerder toegezonden stukken had bewaard.

Uit de brief van verweerder van 9 november 1992 aan de accountant van appellante blijkt bovendien dat noch de structuur van de maatschap noch de in 1990 geproduceerde hoeveelheden bij verweerder bekend waren.

Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar d.d. 11 oktober 1994 blijkt voorts dat op dat moment nog niet precies kon worden aangegeven wat de door appellante gerealiseerde afzet was, alsmede dat boekhoudkundig bewijs van de op die hoorzitting overgelegde staten daterend uit 1990 nog moest worden nagezonden.

De nader toegezonden informatie heeft weer geleid tot vragen, die bij brief van 16 december 1994 aan de gemachtigde van appellante zijn voorgelegd, en vervolgens tot de bespreking op verweerders ministerie.

Met betrekking tot de stelling van appellante dat de door haar bij haar aanvraag geproduceerde boekhoudgegevens niet slechts van interne aard zouden zijn stelt verweerder dat dit uit die gegevens als zodanig niet blijkt, terwijl appellante aangeeft er zelf tot voor kort vanuit te zijn gegaan dat het hier slechts interne gegevens betreft. Voorts brengt een administratieverplichting ten behoeve van COZ niet mee dat deze gegevens bij verweerder bekend waren of konden zijn.

6. De beoordeling van het geschil

Het geschil spitst zich toe op de vraag of de op 7 april 1992 genomen primaire beslissing op de BZB-aanvraag van appellante als onrechtmatig moet worden beschouwd en verweerder deswege gehouden is de daardoor door appellante geleden schade te vergoeden.

Appellante stelt, kennelijk primair, dat reeds uit het feit dat verweerder de wijze waarop hij aanvragen als die van appellante aanvankelijk beoordeelde, heeft heroverwogen, moet worden afgeleid dat verweerder kennelijk tot de conclusie is gekomen dat zijn aanvankelijke wijze van beoordelen onjuist was.

Voorzover appellante hiermee wenst te betogen dat reeds op deze grond de onrecht-matigheid van het besluit van 7 april 1992 is gegeven, kan deze stelling niet worden aanvaard. Of het primaire besluit onrechtmatig was moet blijkens vaste jurisprudentie worden bezien naar de omstandigheden ten tijde van het nemen van dit besluit, de gegevens waarover verweerder toen beschikte, althans behoorde te beschikken, het toen geldende rechtsregime en de eventuele gehoudenheid van de aanvrager om bij de aanvraag bepaalde gegevens over te leggen.

Partijen houdt allereerst verdeeld de vraag welke gegevens door appellante bij haar aan het besluit van 7 april 1992 ten grondslag liggende aanvraag zijn overgelegd.

Het College stelt voorop dat het aan appellante is om aan te tonen, althans op zijn minst aannemelijk te maken dat haar stellingen met betrekking tot die stukken juist zijn.

Naar het oordeel van het College is appellante hierin niet geslaagd. In dit verband acht het College met name van belang dat van de zijde van appellante in het kader van het door haar gemaakte bezwaar - blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2 is weergegeven - zowel bij brief van 10 april 1992 als bij brief van 21 juni 1993 aan verweerder is verzocht om toezending van de door haar ingediende stukken. Met verweerder leidt het College hieruit af dat appellante kennelijk van de door haar, onder meer bij haar aanvraag, overgelegde bescheiden geen afschriften bewaarde, zodat er reeds hierom geen aanknopingspunt is om tot de slotsom te komen dat verweerder ten tijde van de beslissing op de aanvraag over meer bescheiden zou hebben beschikt, dan verweerder zelf heeft aangegeven.

Op grond van het vorenstaande gaat het College ervan uit dat het door verweerder bij brief van 10 augustus 1999 overgelegde dossier een juiste inventaris is van de stukken, die verweerder voorafgaand aan de totstandkoming van het besluit van 7 april 1992 in zijn bezit had.

Met betrekking tot de vraag of verweerder op grond van deze stukken reeds bij de primaire besluitvorming tot toewijzing van een heffingvrije hoeveelheid had moeten overgaan, overweegt het College als volgt.

Met betrekking tot de door appellante in het jaar 1990 geproduceerde kwark en yoghurt behelzen deze stukken slechts handgeschreven opgaven van appellante. Deze opgaven kunnen niet worden aangemerkt als objectieve, verifieerbare gegevens. Voorts kon ten tijde van de beoordeling van de aanvraag uit de overige door appellante overgelegde bescheiden niet worden herleid dat haar opgaven met betrekking tot de gestelde productie van zure boerderijzuivelproducten juist waren.

Bij artikel 11, tweede lid, van de BZB, is bepaald dat een verzoek om toewijzing van een heffingvrije hoeveelheid respectievelijk referentiehoeveelheid met redenen omkleed moet zijn en dat het verzoek een, met daartoe strekkende bewijsstukken onderbouwde, verklaring omtrent de onderscheidene gronden, welke ter staving van het verzoek worden aangevoerd, dient te bevatten, bij gebreke waarvan het verzoek niet-ontvankelijk is. Hieruit volgt dat het op de weg van de aanvrager ligt om de benodigde gegevens voor de beoordeling van de aanvraag te verschaffen. Het verwijt van appellante dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd nadere informatie bij haar op te vragen treft derhalve geen doel.

Gelet op de wel voorhanden zijnde gegevens kon verweerder niet alleen niet bepalen welke hoeveelheid zure boederijzuivelproducten daadwerkelijk middels rechtstreekse verkoop/levering aan de consument was afgezet, maar ook niet tot een objectieve vaststelling van de door appellante in 1990 gerealiseerde productie daarvan komen. In het licht hiervan komt aan het argument van appellante dat (en op welke wijze) verweerder in de loop der tijd tot een andere wijze van beoordeling van BZB-aanvragen is overgegaan, evenmin betekenis toe.

Op grond van het vorenoverwogene komt het College tot de slotsom dat het besluit van

7 april 1992 niet onrechtmatig is. Het beroep is derhalve ongegrond.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr B. van Wagtendonk, mr H.G. Lubberdink en mr M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van mr M.M. Smorenburg, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2001.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de

de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen.

Toekenning van een heffingvrije hoeveelheid melk en schadevergoeding in het bestuursrecht

Uitspraak