Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/321 27 april 2001
11230
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A en
2. B, beiden te X, verzoekers,
gemachtigde: mr W.B. van den Berg, advocaat te Meppel,
tegen
1. de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te Den Haag en
2. de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te Rijswijk, hierna
individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder, gemachtigden: mr J.P. Heinrich,
advocaat te Den Haag, en mr G. de Goede, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 4 april 2001 heeft verweerder - voor zover hier van belang - bepaald dat alle
evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers met ingang van 4 april 2001 als verdacht van
mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt en dat deze dieren zullen worden
gevaccineerd en vervolgens gedood, met dien verstande dat verzoekers nader zal worden
bericht of ook de runderen op hun bedrijf zullen worden gedood.
Bij brief van 11 april 2001 hebben verzoekers bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het
besluit van 4 april 2001.
Bij brief van 17 april 2001 heeft verweerder verzoekers medegedeeld dat ook de runderen
op hun bedrijf zullen worden gedood.
Bij faxbericht van 25 april 2001 hebben verzoekers zich tot de president van het College
gewend met het verzoek het besluit van 4 april 2001, zoals inmiddels nader uitgewerkt in
de brief van 17 april 2001, bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 27 april 2001, alwaar partijen hun
standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Van de zijde van
verzoekers zijn gehoord C, broer van verzoeker sub 1, en dr S.J. Barteling, viroloog. Van
de zijde van verweerder zijn gehoord drs T. Akkerman, plaatsvervangend Chief Veterinary
Officer, dr A. Dekker, als viroloog werkzaam bij ID-DLO Lelystad, en
ir L.P. Klaassen, hoofd van de afdeling Beleidsinstrumenten van de directie Natuurbeheer
van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
De president heeft ter zitting van 27 april 2001 aan partijen het dictum van deze uitspraak,
met daarbij een voorlopige formulering van de belangrijkste overwegingen die hem tot die
uitspraak hebben geleid, medegedeeld. Daarbij heeft hij aangegeven dat de volledige tekst
van de uitspraak binnen twee weken zal worden toegezonden aan partijen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten
van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) luidt - voor zover
hier van belang - als volgt:
" Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn
eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het
algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de
algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat
een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om
het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen
belang (.)."
In de considerans van Richtlijn 85/511/EEG van 18 november 1985 van de Raad van de
Europese Gemeenschappen, houdende vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen
ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb EG 1985, L 315/11; hierna: de Richtlijn),
wordt onder meer het volgende overwogen:
" (.)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,
maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend
te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (.)
(.)."
In de considerans van Richtlijn 90/423/EEG van 26 juni 1990 van de Raad van de
Europese Gemeenschappen (Pb EG 1990, L 224/13), waarbij - voor zover hier van belang -
de Richtlijn is gewijzigd, wordt onder meer het volgende overwogen:
" (.)
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de
bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid
voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een
vaccinatiebeleid (.)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige
communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een
bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden
stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij
besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie
(.)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizo”tie zich op grote
schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te
voeren (.)."
Artikel 13 van Pro de Richtlijn, zoals gewijzigd, luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
" 1. De Lid-Staten zien erop toe dat (.) het gebruik van mond- en
klauwzeervaccins verboden wordt (.)
(.)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 (.) kan worden besloten een
noodvaccinatie uit te voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de
dieren garandeert, wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is
bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden. (.)
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de
Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat (.)."
In Beschikking 2001/246/EG van 27 maart 2001 van de Commissie van de Europese
Gemeenschappen (Pb EG 2001, L 88/21), houdende vaststelling van voorschriften voor de
bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13
van Richtlijn 85/511/EEG, zoals gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG van 5 april 2001
(Pb EG 2001, L 96/19 hierna: de Beschikking), wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een
gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of Pro
artikel 5 van Pro Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van
toepassing zijn.
(.)
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op
ge‹dentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die
uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als
omschreven in punt 1.
(.)
3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op ge‹dentificeerde
bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in
combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorie‰n andere dieren
van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in combinatie
met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2. Deze vaccinatie (.) mag
slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de beschermende
vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet preventief worden
gedood.
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG (.) mogen de bevoegde autoriteiten
van Nederland besluiten gebruik te maken van noodvaccinatie onder de in de
bijlagen vastgestelde voorwaarden.
2. Voordat met suppressievaccinatie en beschermende vaccinatie wordt
begonnen onder de in bijlage I, respectievelijk bijlage II vastgestelde
voorwaarden, ziet Nederland erop toe dat de lidstaten en de Commissie
officieel in kennis worden gesteld van alle gegevens betreffende de
geografische en administratieve omschrijving van het vaccinatiegebied, het
aantal betrokken bedrijven en dieren (naar soort), het tijdstip waarop het
vaccineren wordt voltooid, en de omstandigheden die de tenuitvoerlegging van
deze maatregelen verantwoorden.
(.)
Bijlage I
Voorwaarden voor de toepassing van suppressievaccinatie (.)
(.) Het vaccinatiegebied moet gelegen zijn in het in bijlage III, deel A,
omschreven gebied.
(.)
Bijlage II
Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie (.)
(.) Het vaccinatiegebied moet gelegen zijn in het in bijlage III, deel B,
omschreven gebied.
(.)
Bijlage III
A. Gebied voor suppressievaccinatie:
Delen van de provincies Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Flevoland
in Nederland, als omschreven en gemeld overeenkomstig artikel 2, lid 2.
B. Gebied voor beschermende vaccinatie:
Een gebied van ongeveer 25 kilometer rond Oene, als omschreven en gemeld
overeenkomstig artikel 2, lid 2."
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) wordt onder meer het
volgende bepaald:
" Artikel 15
(.)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als
verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde
gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte
kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze
voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of
aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(.)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (.)
zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door
hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(.)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(.)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming
in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden
gedood;
(.)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
(.)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende
beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het Besluit verdachte dieren (hierna: het Besluit) wordt onder meer het volgende
bepaald:
" Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
(.)
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in
de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de
desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden
aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(.)
b. 21 dagen bij mond- en klauwzeer;
(.)."
Op 21 maart 2001 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de
minister) de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 vastgesteld. Op 3 april
2001 heeft de minister deze regeling gewijzigd, onder de volgende toelichting:
" Met de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 is met ingang van
21 maart jl. voorzien in de mogelijkheid een noodvaccinatie in te stellen voor
bedrijven gelegen rond een ziektehaard, in gebieden die op grond van artikel 30
van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn aangewezen als
toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer. De directeur van de Rijksdienst
voor de keuring van Vee en Vlees bepaalt de feitelijke afbakening van het
gebied waarin wordt gevaccineerd. De onderhavige wijziging voorziet er in dat
het instrument van noodvaccinatie ook kan worden ingezet in het gebied
omschreven in de bijlage bij de regeling.
Gelet op de verdergaande verspreiding van mond- en klauwzeer in het gebied
rondom Oene, is thans besloten in de noord-Veluwe noodvaccinaties uit te
voeren in een groter gebied dan gebruikelijk. Met het oog daarop zijn in de
bijlage de grenzen van dit gebied vastgesteld, waarbij zoveel mogelijk is
aangesloten bij natuurlijke grenzen. Overeenkomstig de voorschriften van de
richtlijn wordt thans, na voorafgaande kennisgeving aan de Commissie, een
aanvang gemaakt met de vaccinatie in het aangegeven gebied."
In de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001, zoals gewijzigd (hierna: de
Regeling), wordt onder meer het volgende bepaald:
" Gelet op artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG (.) en de in dat
verband gedane kennisgeving aan de Commissie van de Europese
Gemeenschappen;
Gelet op de artikelen 17, eerste lid, en 31 van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren;
(.)
Artikel 1
Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een van de op grond van de
artikelen 17 en 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
aangewezen toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer, worden in een door
de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen
zone rond de ziektehaard, dan wel in het in de bijlage omschreven gebied,
overeenkomstig de door hem gegeven aanwijzingen gevaccineerd tegen mond-
en klauwzeer.
(.)
Bijlage
Vaccinatiegebied Noord Veluwe
(.)."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de
volgende feiten en omstandigheden.
- Het bedrijf van verzoekers, een melkveehouderij, is gelegen in het door de Regeling
bestreken gebied. De afstand tot de dichtstbijzijnde veehouderij waar mond- en
klauwzeer is vastgesteld bedraagt meer dan twee kilometer. Het bedrijf van
verzoekers is gelegen in de nabijheid van een Kroondomein, waar zich evenhoevig
wild bevindt.
- De evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers zijn op 4 april 2001 gevaccineerd
tegen mond- en klauwzeer.
- Bij brief van 10 april 2001 heeft de minister de voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal onder meer het volgende medegedeeld:
" Bij Beschikking van 5 april 2001 heeft de Europese Commissie Nederland
toestemming verleend om in het gebied begrensd door de IJssel, de spoorlijn
Apeldoorn-Deventer, het Veluwe Massief en de spoorlijn Amersfoort-Zwolle
(hierna aan te duiden als de regio Oene) over te gaan tot vaccinatie van alle
voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren. De Commissie heeft Nederland
daarbij de mogelijkheid geboden er voor te kiezen alle gevaccineerde dieren
vervolgens te doden dan wel de gevaccineerde runderen in leven te laten. (.)
(.)
Overwegingen van veterinaire aard Als in een gebied waar MKZ is
uitgebroken, tot vaccinatie wordt overgegaan valt te verwachten dat op een
aantal bedrijven, ondanks het feit dat de dieren zijn gevaccineerd, zich alsnog
MKZ zal manifesteren. Het vaccin activeert het virus uit dieren in de
incubatietijd, dat wil zeggen dieren die voor de komst van de vaccinatieploeg
waren besmet. (.) Dit is een belangrijk bijkomend voordeel van vaccinatie:
besmette bedrijven vallen eerder op, doordat een groter aantal dieren plotseling
ziek wordt. (.) Ook in de regio Oene treedt dit verschijnsel thans op.
Een ander, veel nadeliger aspect van vaccinatie in een gebied waar MKZ heerst
is dat reeds gevaccineerde dieren drager van het virus kunnen worden zonder
dat er van ziekte-verschijnselen sprake is. Dit kan met name het geval zijn in de
eerste 4 - 5 dagen na vaccinatie wanneer nog onvoldoende immuniteit is
opgebouwd. De dieren die het virus bij zich dragen, zonder dat dit opvalt,
kunnen de bron zijn van nieuwe MKZ-uitbraken, namelijk als er weer dieren
worden geboren: na korte tijd zullen deze jonge dieren niet meer door
immuniteit van de moeder zijn beschermd. (.) De enige mogelijkheid om aan
de noodzaak van herhaald vaccineren te ontkomen is gelegen in het alsnog
ruimen van alle gevaccineerde dieren.
Economische aspecten Bij suppressievaccinatie kan, in het gunstigste geval,
in het vaccinatiegebied na ongeveer 3 maanden vanaf het moment van
vaccinatie de normale bedrijfsvoering weer zijn gang hernemen (.) Dat geldt
ook voor het toezichtsgebied van 10 km rond het vaccinatiegebied (.) Bij
beschermende vaccinatie is in het vaccinatiegebied voor een lange periode
(minimaal ‚‚n jaar) geen waardetoevoeging mogelijk en ook in het
toezichtsgebied er omheen heeft men met forse beperkingen te maken (geen
herbevolking en geen verplaatsing). (.)
Standpunt agrarisch bedrijfsleven (.)
Hedenavond heeft de voorzitter van de LTO mij medegedeeld dat LTO van
oordeel is dat aan de beschermende vaccinatie zodanig zwaarwegende
bezwaren van veterinaire, economische en sociaal-maatschappelijke aard zijn
verbonden dat de keuze voor deze optie sterk wordt ontraden. Ook de
voorzitter van de Centrale Organisatie van de Vleessector heeft mij (.) laten
weten dat COV van mening is dat alle gevaccineerde dieren op zo kort
mogelijke termijn dienen te worden geruimd (.). Daarnaast heeft de voorzitter
van de Nederlandse Zuivel Organisatie (.) mij medegedeeld het standpunt van
LTO en COV te onderschrijven.
Conclusie Aan de keuze voor beschermende vaccinatie, dat wil zeggen het na
vaccinatie in leven laten van de aanwezige rundveestapel zijn zeer ernstige
bezwaren verbonden. Die bezwaren zijn met name van veterinaire aard. (.)."
3. Het standpunt van verzoekers
Verzoekers hebben - samengevat - onder meer het volgende naar voren gebracht.
Maatregelen op grond van de artikelen 17 en 21 juncto 22 van de Wet mogen slechts
worden getroffen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte. Het doden van de
evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers levert geen bijdrage aan de bestrijding van de
mkz-epidemie, waarbij het volgende in aanmerking is genomen.
Een gevaccineerde mkz-drager scheidt minder smetstof uit dan een natuurlijke drager van
dit virus. Anders dan verweerder suggereert, is nooit aangetoond dat een gevaccineerde
drager een mkz-uitbraak heeft veroorzaakt. In dit verband is illustratief dat, nadat in
Nederland medio jaren zestig zowel voor runderen als varkens een geschikt vaccin tegen
mkz beschikbaar was gekomen, zich hier te lande nog slechts mkz-uitbraken hebben
voorgedaan door invoer van dieren of dierlijke producten dan wel door het weglekken van
smetstof uit een instituut in Amsterdam. Gelet hierop is het vanuit veterinair oogpunt niet
noodzakelijk gevaccineerde dieren te doden. In tegendeel, juist het doden van dieren
betekent een groot risico van verdere verspreiding van het virus, te meer nu de RVV hierbij
onzorgvuldig en onhygi‰nisch te werk gaat. Ook het afvoeren van gedode dieren voor
vernietiging is bepaald niet zonder risico's.
Voorts is van belang dat het bedrijf van verzoekers is gelegen in de nabijheid van een
Kroondomein, waar zich evenhoevig wild bevindt. Dit wild werd en wordt regelmatig
buiten de hekken van het Kroondomein gesignaleerd, waarbij opvalt dat het zich soms
traag en/of kreupel voortbeweegt. De kans dat het wild met het virus is besmet, is dan ook
groot te achten. Niet valt in te zien dat het doden van de dieren op het bedrijf van
verzoekers een zinvolle maatregel zou zijn ter bestrijding van het mkz-virus, zolang het
wild van het Kroondomein niet wordt gedood. Bedacht dient te worden dat wild zich in
ieder geval ‚‚n tot twee dagen na incubatie met het virus nog actief verplaatst, zodat het
risico dat het wild van het Kroondomein dieren op veehouderijen besmet, re‰el is. Dat
verweerder stelt het wild steekproefsgewijs te zullen afschieten om vast te stellen of het is
besmet, biedt ook bij negatieve testresultaten geen zekerheid dat andere dieren uit de
wildpopulatie niet met het virus zijn besmet.
Bij het vorenstaande komt nog dat, nu sinds de verdachtverklaring van de dieren op het
bedrijf van verzoekers meer dan 21 dagen zijn verstreken, deze dieren niet langer als
verdacht van mkz in de zin van het Besluit worden aangemerkt.
Gelet op het vorenstaande kan het doden van de dieren op het bedrijf van verzoekers niet
worden aangemerkt als een maatregel ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte,
zodat het bestreden besluit een wettelijke grondslag ontbeert.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit uitsluitend is ingegeven door economische motieven,
wat in strijd is met de Wet en het verbod van d‚tournement de pouvoir.
De economische onderbouwing van de keuze van de minister voor suppressieve vaccinatie
is ondeugdelijk. Mede gelet op de onlangs door het Europees Parlement aangenomen motie
is zeer wel denkbaar dat de Europese Unie het non-vaccinatiebeleid op afzienbare termijn
afschaft, in welk geval de economische schade bij beschermende vaccinatie veel geringer
zal uitvallen dan verweerder stelt. Daar komt nog bij dat de door verweerder genoemde
herbevolkingstermijn van veebedrijven na suppressieve vaccinatie, drie maanden, illusoir
is, althans veterinair onverantwoord: nu het re‰le risico bestaat dat het wild van de
Kroondomeinen met mkz is besmet, is herbevolking van veehouderijen eerst zonder
risico's indien al dit wild is gedood, waartoe verweerder bepaald geen aanstalten maakt.
Niet kan worden gezegd dat de belangen van de melkveehouders genoegzaam zijn
meegewogen bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Weliswaar heeft de minister
advies gevraagd aan het bedrijfsleven, maar beschouwing van de geraadpleegde
organisaties - LTO, COV en NZO - leert dat deze organisaties de (export)belangen van met
name de varkenssector vooropstellen, zulks ten detrimente van de melkveehouderij. Zo
hebben deze organisaties onvoldoende oog voor het verlies van het in de loop der jaren met
zorg opgebouwde genetisch materiaal van de melkveestapel op bedrijven als die van
verzoekers.
Het bestreden besluit vormt een schending van het door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol
beschermde eigendomsrecht van verzoekers, nu de inbreuk op dit recht onevenredig is in
verhouding tot het met deze inbreuk beoogde doel en niet is voorzien in een
schadevergoedingsregeling.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft - samengevat - onder meer het volgende aangevoerd.
In de regio Oene is het tot 3 april 2001 gevoerde beleid, het preventief ruimen van
evenhoevigen op alle bedrijven binnen een straal van twee kilometer rond een besmet
bedrijf in combinatie met vervoersverboden, niet afdoende gebleken: in deze regio bleven
zich uitbraken van mkz voordoen. In een uiterste poging het virus in de regio Oene tot
staan te brengen, heeft de minister op 3 april 2001 besloten alle evenhoevigen in het in de
bijlage bij de Regeling omschreven gebied te vaccineren, met welk besluit zowel de
Europese Commissie als de Tweede Kamer heeft ingestemd. De Europese Commissie heeft
Nederland de keuze gelaten runderen in dit gebied suppressief dan wel preventief te
vaccineren. Na overleg in het kabinet, met de Tweede Kamer en het bedrijfsleven heeft de
minister besloten de runderen in het vaccinatiegebied na vaccinatie te doden. In zijn brief
van 10 april 2001 aan de voorzitter van de Tweede Kamer heeft de minister een aantal
argumenten voor deze keuze genoemd.
In zijn uitspraak van 13 april 2001 heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te
Den Haag geoordeeld dat de Staat in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te
maken van zijn bevoegdheid de runderen in de regio Oene preventief te vaccineren.
De door verzoekers aangedragen veterinaire argumenten zijn niet steekhoudend. Mede
gelet op het aantal mkz-uitbraken in het vaccinatiegebied is zeer wel denkbaar dat zich in
dat gebied evenhoevigen bevinden die reeds v¢¢r vaccinatie drager van het virus zijn
geworden. Deze zogenoemde 'carriers' vormen een blijvend risico van nieuwe uitbraken
van het virus. Dat verzoekers hebben gesteld dat gevaccineerde dragers minder - dus niet:
geen - smetstof uitscheiden, duidt er eveneens op dat dit risico niet kan worden uitgesloten.
Ook het feit dat in juni 2001 een conferentie wordt gehouden die geheel zal zijn gewijd aan
'carriers', wijst er niet op dat 'carriers' geen of slechts een verwaarloosbare risicofactor
vormen voor een effectieve ziektebestrijding. Illustratief in dit verband is dat de OIE mkz-
vrije landen waar niet wordt gevaccineerd een hogere 'status' toekent dan mkz-vrije landen
waar wel wordt gevaccineerd.
Naast veterinaire argumenten zijn dierenwelzijnsoverwegingen van belang. Een keuze voor
beschermende vaccinatie leidt op termijn, in verband met de vervoersverboden, tot
overvolle stallen. Voorts is niet zonder belang dat bij een keuze voor beschermende
vaccinatie de rentabiliteit van de veehouderij in zowel het vaccinatie- als het
toezichtsgebied lange tijd onvoldoende zal zijn. Gelet hierop is de kans aanmerkelijk dat
veehouders vroeg of laat eigener beweging zullen overgaan tot het (laten) doden van hun
dieren: de kosten die het (blijven) houden van deze dieren meebrengt, zouden de baten (te)
zeer gaan overtreffen.
Het wild van de Kroondomeinen wordt nauwlettend in het oog gehouden om te bezien of
het ziekteverschijnselen vertoont, waarvan tot op heden niet is gebleken. Het afschieten
van dit wild is thans niet opportuun, omdat opgejaagd wild op de vlucht slaat en door
verplaatsing in de richting van een besmettingsbron het virus zou kunnen oplopen en
vervolgens een bron van besmetting gaat vormen. Indien het wild reeds zou zijn besmet,
zoals verzoekers betogen - hetgeen zoals gezegd niet is gebleken -, bestaat eveneens het
risico dat dit wild evenhoevigen op veehouderijen besmet met mkz. Gelet hierop verdient
het de voorkeur het wild te zijner tijd steekproefsgewijs af te schieten en te onderzoeken op
aanwezigheid van het virus.
Verzoekers kunnen op grond van artikel 86 van Pro de Wet aanspraak maken op een
tegemoetkoming in de schade. Dat niet alle schade van verzoekers voor vergoeding in
aanmerking komt, maakt het bestreden besluit niet onrechtmatig, nu schade als gevolg van
maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte behoort te worden gerekend
tot het normale bedrijfsrisico van een veehouder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan,
hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het
College openstaat, wat gelet op het bepaalde bij artikel 109 van Pro de Wet hier het geval is, de
president van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien
onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
Nu verweerder de evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers zo spoedig mogelijk wenst
te doden, acht de president het belang van verzoekers spoedeisend.
5.2 De president stelt, evenals in een eerdere uitspraak (zaak AWB 01/311), voorop dat het
inschatten van de hier aan de orde zijnde veterinaire risico's in de eerste plaats tot de
bevoegdheid van verweerder behoort. Het is niet aan het College, laat staan aan de
president in een voorlopige voorziening procedure, een zodanige inschatting in zichzelf na
te wegen. Voor de president komt het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht
eerst binnen handbereik wanneer het door verweerder gegeven expos‚ over de veterinaire
aspecten zo evident en overtuigend door de verzoekende partij(en) op losse schroeven
wordt gezet, dat dit expos‚ niet langer als basis voor het door verweerder ingezette en
gehandhaafde beleid kan dienen. Geplaatst tegen deze achtergrond neemt de president het
volgende in aanmerking.
5.3 Naar voorlopig oordeel kan niet met vrucht worden betoogd dat verweerder de
evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers niet als verdacht van mkz heeft kunnen
aanmerken. Gezien de veedichtheid in de regio Oene en het feit dat het tot 3 april 2001
gevoerde beleid niet heeft kunnen voorkomen dat zich in deze regio uitbraken van mkz zijn
blijven voordoen, heeft verweerder in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat zich
mogelijk ook buiten de twee kilometer-zones rond besmettingshaarden in de regio Oene
evenhoevigen bevinden die drager van smetstof zijn, waarmee is voldaan aan het in artikel
2, aanhef en onder c, van het Besluit neergelegde criterium voor verdachtverklaring van
deze evenhoevigen. Niet, althans onvoldoende, is gebleken dat het bedrijf van verzoekers
zich in een zodanig bijzondere situatie bevindt dat de evenhoevige dieren op dit bedrijf,
ondanks het vorenoverwogene, niet als verdacht van mkz zouden kunnen worden
aangemerkt.
5.3.1 Voorshands uitgaande van de rechtmatigheid van de verdachtverklaring, is de president
voorlopig van oordeel dat niet met vrucht kan worden gesteld dat verweerder niet in
redelijkheid heeft kunnen besluiten tot suppressieve vaccinatie en doding van de dieren op
het bedrijf van verzoekers. Weliswaar zijn deze maatregelen, mede gelet op de afstand van
het bedrijf van verzoekers tot de dichtstbijzijnde gelokaliseerde besmettingshaard,
onmiskenbaar uiterst rigoreus, maar de Wet laat de bevoegde autoriteiten een ruime
discretionaire bevoegdheid bij de vaststelling welke maatregelen passend zijn te achten ter
bestrijding van een besmettelijke dierziekte. Gelet op de veedichtheid in de regio Oene en
het patroon van uitbraken zijn de getroffen maatregelen, die zijn aan te merken als een
uiterste poging verdere verspreiding van het virus tot staan te brengen en te voorkomen dat
het zich buiten deze regio verspreidt, niet zozeer kennelijk onredelijk te achten dat
ingrijpen door de president gerechtvaardigd is.
De president heeft acht geslagen op de argumenten die beide partijen, ondersteund door
deskundigen, ter zitting naar voren hebben gebracht ter bestrijding dan wel onderbouwing
van het veterinaire belang bij het doden van runderen die, zoals de runderen op het bedrijf
van verzoekers, meer dan veertien dagen geleden zijn gevaccineerd tegen mkz. De
president constateert dat de door partijen voorgebrachte deskundigen van mening zijn
blijven verschillen over het veterinaire belang van deze doding. Niet, althans onvoldoende,
is komen vast te staan dat gevaccineerde dragers van het mkz-virus geen smetstof
uitscheiden. Voorts wordt in juni 2001 een congres gewijd aan, onder meer, de risico's die
'carriers' meebrengen. Uit het tussen de deskundigen van partijen gevoerde debat valt in elk
geval niet met voldoende zekerheid af te leiden dat de veterinaire risico's van het in leven
laten van gevaccineerde dieren, zoals die op het bedrijf van verzoekers, thans slechts zo
theoretisch zouden zijn dat deze risico's door verweerder als verwaarloosbaar bij de
bestrijding van het virus zouden moeten worden genegeerd. Derhalve kan niet met vrucht
worden gezegd dat verzoekers zodanig overtuigende argumenten hebben aangedragen dat
de veterinaire uitgangspunten van het door verweerder gevoerde beleid onmiskenbaar op
losse schroeven zijn gezet.
Hetgeen verzoekers hebben aangevoerd over de aanwezigheid van wild op het in de
nabijheid van hun bedrijf gelegen Kroondomein leidt niet tot een ander oordeel.
Daargelaten dat de president, voorlopig oordelend, geen aanleiding ziet de gedragslijn van
verweerder ten opzichte van dit wild en de onderbouwing van deze gedragslijn
onmiskenbaar onjuist te achten, doet het betoog van verzoekers niet af aan de
rechtmatigheid van de verdachtverklaring van de dieren op hun bedrijf en het veterinaire
belang bij het uitbannen van in aanmerking te nemen risico's dat deze dieren andere
evenhoevigen met mkz besmetten.
5.3.2 Namens verzoekers is aangevoerd dat de evenhoevigen op hun bedrijf, nu het tijdsverloop
sinds de verdachtverklaring op 4 april 2001 meer dan eenentwintig dagen bedraagt, niet
langer als verdacht in de zin van de Wet en het Besluit zijn aan te merken.
De president volgt verzoekers niet in dit betoog. Hij overweegt daartoe het volgende.
Ingevolge de artikelen 21 juncto 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet kunnen de
maatregelen ter bestrijding van de ziekte die door het bevoegd gezag nodig worden geacht
zijn: het doden van zieke en verdachte dieren.
Het besluit tot het doden van de dieren maakt deel uit van een besluit waarin de dieren van
verzoekers als verdacht werden aangemerkt. Op basis van die verdenking is, naast nog een
aantal andere beslissingen over te nemen maatregelen, onder meer tot de maatregel tot
doden van de dieren besloten.
Wat er zij van de vraag of, zoals verzoekers stellen, de beslissing inzake de verdenking van
de dieren inmiddels volgens het Besluit is uitgewerkt, die omstandigheid leidt niet zonder
meer tot de conclusie dat de - in de beslissingen in primo eveneens genomen - beslissingen
de betrokken dieren te doden, hun geldigheid hebben verloren.
Uit deze bepaling kan wellicht worden afgeleid dat er geen grondslag is voor het nemen
van een beslissing tot het doden van dieren, indien zo'n beslissing eerst wordt genomen na
ommekomst van de daar genoemde termijn van eenentwintig dagen, er geen nieuwe
beslissing tot verdenking is genomen en de verdenking niet, met toepassing van artikel 5,
derde lid, van het Besluit is verlengd. Naar voorlopig oordeel volgt echter uit tekst noch
strekking van de Wet of het Besluit dat de geldigheidsduur van zo'n besluit tot doden aan
dezelfde termijnen is gebonden als die, welke zijn vastgesteld voor de duur van de
verdenking.
Voor het oordeel dat de tekst van het bepaalde bij artikel 22, eerste lid, onder f, van de
Wet, inhoudende dat de in artikel 21 bedoelde Pro maatregel kan zijn het doden van verdachte
dieren, geen andere uitleg toelaat dan dat de betrokken dieren niet alleen ten tijde van het
nemen van het voor beroep vatbare besluit, maar ook ten tijde van het uitvoering geven
daaraan de status 'verdacht ' in de zin van het Besluit moeten hebben, ziet de president
voorshands onvoldoende reden. Denkbaar is dat aan een besluit tot doden nog geen
uitvoering is gegeven, terwijl uit een oogpunt van bestrijding van de dierziekte de
noodzaak, in de zin van artikel 21 van Pro de Wet, tot het nemen van die maatregel nog steeds
bestaat. Voor de conclusie dat de wetgever beoogd zou hebben dat verweerder in dergelijke
gevallen steeds - en dus ook hier - telkenmale na het verstrijken van de termijn van
eenentwintig dagen een nieuw besluit tot verdachtverklaring zou moeten nemen, ziet de
president voorshands onvoldoende aanknopingspunt in tekst en strekking van de
onderhavige bepalingen.
Aan het besluit van 4 april 2001, zoals nader ingevuld bij brief van 17 april 2001, tot het
doden is de grondslag dus niet zonder meer komen te ontvallen doordat de periode waarin
dieren volgens artikel 5 van Pro het Besluit verdacht blijven inmiddels is verstreken.
5.3.3 De president is voorshands van oordeel dat verzoekers niet kunnen worden gevolgd in hun
stelling dat de bij het besluit aangezegde maatregelen niet zijn of worden getroffen ter
bestrijding van een besmettelijke dierziekte, maar louter zijn ingegeven door economische
motieven. Reeds nu verzoekers er niet in zijn geslaagd de veterinaire argumenten voor het
treffen van deze maatregelen overtuigend te ontkrachten, kan niet kan worden gezegd dat
noodvaccinatie gevolgd door doding van de evenhoevigen op het bedrijf van verzoekers
niet kan worden aangemerkt als maatregel ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Dat de door de minister gemaakte keuze alle evenhoevigen in de regio Oene te doden ook
implicaties van niet-veterinaire aard heeft, doet daaraan niet af en kan op zichzelf niet tot
het oordeel leiden dat het bestreden besluit in strijd is met de Wet en/of het in artikel 3:3
van de Awb gecodificeerde verbod van d‚tournement de pouvoir.
5.4 Het beroep van verzoekers op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol stuit, naar voorlopig
oordeel, af op de omstandigheid dat de in het bestreden besluit aangezegde maatregelen
zijn getroffen in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wet. Indien
verzoekers een tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 86 van Pro de Wet
ontoereikend achten, kunnen zij te zijner tijd rechtsmiddelen aanwenden tegen het besluit
waarbij hun deze tegemoetkoming wordt verstrekt. Mede gelet op het zwaarwegende
belang bij een voortvarende bestrijding van het mkz-virus acht de president, voorlopig
oordelend, geen grond aanwezig het besluit tot doding van de dieren op het bedrijf van
verzoekers te schorsen tot de besluitvorming over een toe te kennen tegemoetkoming in de
schade is afgerond.
5.5 Of verweerder, gesteld voor de vraag of hij direct verder uitvoering moet geven aan de
aangezegde maatregel tot doding, bij een belangenafweging bijvoorbeeld mede de
omstandigheid betrekt dat het College bij zijn uitspraak van 26 april 2001 in de zaak D
(zaak AWB 01/282) het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen via een
spoedprocedure prejudici‰le vragen heeft gesteld over de geldigheid van het
vaccinatieverbod als bedoeld in artikel 13 van Pro de Richtlijn en de entingsbeschikkingen van
de Europese Commissie, ligt primair bij verweerder ter beantwoording. Het moge zo zijn
dat uit het stellen van deze vragen blijkt van twijfel bij het College omtrent de geldigheid
van het vaccinatieverbod en de wijze waarop de Commissie toepassing heeft gegeven aan
voormeld artikel 13, maar deze twijfel is niet zo groot dat hier voor de president, gelet op
de terzake geldende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
gemeenschappen (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 februari 1991 in de zaken C-143/88 en
C-92/89) de vrijheid zou bestaan een mede op een gemeenschapshandeling gebaseerd
bestuursbesluit te schorsen.
5.6 Al het vorenstaande in aanmerking genomen ziet de president geen aanleiding tot het
treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
De president acht geen termen aanwezig ‚‚n der partijen onder toepassing van artikel 8:75
van de Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling
van het verzoek heeft moeten maken.
6. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af:
Aldus gewezen door mr R.R. Winter, president, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 april 2001.
w.g. R.R. Winter w.g. B. van Velzen