Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/101 17 april 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A te X, appellant,
gemachtigde: mr J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr G. de Goede, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 2 februari 1999 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij appellant beroep
heeft ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 1998.
Bij brief van 26 februari 1999 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 19 maart 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 13 februari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar verweerder zijn
standpunt nader heeft doen toelichten. Appellant en zijn gemachtigde zijn, hoewel
opgeroepen, niet ter zitting verschenen.
2 De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) is - voor zover hier van
belang - het volgende bepaald (tekst zoals luidend in 1997):
" Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen
soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere
produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of
binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden (.).
2. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar is bevoegd het vervoeren
van dieren van een door hem te bepalen soort te verbieden in een gebied met
een straal van 10 km of minder rondom een gebouw of terrein, dat (.) besmet
of van zodanige besmetting verdacht is verklaard.
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel
17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor
vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere
gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Artikel 107
Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van
dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde
vrijstelling of ontheffing verlenen. "
Op grond van artikel 30, 31 en 107 van de Wet is de Regeling Vervoersverbod Nederweert
1997 vastgesteld (Stcrt. 60, hierna: de Regeling).
In de Regeling is - voor zover hier van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 1
Het is verboden vee te vervoeren binnen en vanuit het gebied dat wordt
begrensd: (.)."
Artikel 6
De directeur van de Veterinaire Dienst of de inspecteurdistrictshoofd van de
Veterinaire Dienst kunnen in bijzondere gevallen namens de Minister van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing verlenen van (.) artikel(.) 1
(.). "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant voert een zeugenbedrijf binnen het in artikel 1 van de Regeling
omschreven gebied. Nadat zijn varkens op 24 april 1997 preventief waren geruimd,
heeft hij als gevolg van het vervoerverbod in de Regeling geen nieuwe varkens
mogen aanvoeren.
- Bij schrijven van 23 oktober 1997 heeft appellant verweerder verzocht om ontheffing
van het vervoerverbod en indien dit verzoek zou worden afgewezen, om vergoeding
van de schade die hij door deze afwijzing zou lijden, begroot op fl. 11.130,-- per
week.
- Bij brief van 20 november 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de fictieve
weigering van zijn verzoek van 23 oktober 1997. Bij besluit van 24 december 1997
heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van 23 oktober 1997. Tegen dit
besluit heeft appellant bij brief van 30 januari 1998 bezwaar gemaakt.
- Op 25 mei 1998 is appellant in de gelegenheid gesteld omtrent zijn bezwaren te
worden gehoord. Van deze gelegenheid heeft hij geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden beslissing genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
Met betrekking tot het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om ontheffing van de
Regeling heeft verweerder in het bestreden besluit - samengevat - het volgende overwogen.
De varkenspest is zeer virulent, uiterst besmettelijk en kan zich op veel, deels nog
onbekende, manieren verspreiden. Hoewel wellicht alle hygi‰nemaatregelen in acht zijn
genomen, doet dit geen afbreuk aan het besmettingsgevaar. Om deze verspreiding tegen te
gaan, zijn vervoersverboden van groot belang. Elk vervoer van varkens in het door een
vervoersverbod bestreken gebied betekent een risico van verdere verspreiding van het
virus. Gelet hierop wordt slechts onder zeer bijzondere omstandigheden ontheffing van een
vervoersverbod verleend.
Appellant heeft ontheffing van de Regeling gevraagd voor het vervoer van varkens naar
zijn stallen teneinde zijn bedrijfsvoering te kunnen hervatten. Voorkoming van schade door
leegstand van stallen is geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft ontheffing van
een vervoersverbod te verlenen. Deze vorm van schade is een normaal gevolg van een
vervoersverbod en treft alle geruimde bedrijven in het door dit verbod bestreken gebied.
Ook de omstandigheid dat bedrijven in de buurt preventief zijn geruimd, is niet
uitzonderlijk en brengt niet mee dat geen risico op verspreiding van het virus zou bestaan
bij doorbreking van het vervoersverbod.
Niet valt in te zien dat het vervoersverbod onrechtmatig zou zijn. Gelet op de varkenspest
situatie en op de EG-voor schriften was het instellen van een vervoersverbod geboden.
Met betrekking tot het bezwaar tegen de weigering tot vergoeding van de schade heeft
verweerder in het bestreden besluit - samengevat - het volgende overwogen.
De vormen van schade die kunnen worden vergoed, zijn limitatief opgesomd in de
artikelen 85 tot en met 90 van de Wet. Voor bijzondere gevallen voorziet artikel 91 van de
Wet in de mogelijkheid tot vergoeding van schade die niet op grond van de artikelen 85 tot
en met 90 voor vergoeding in aanmerking komt. Schade als gevolg van vervoersverboden
wordt beschouwd als normaal bedrijfsrisico en kan niet op basis van artikel 91 van de Wet
worden vergoed. Gelet op het gesloten stelsel van de Wet is geen plaats voor vergoeding
van schade anders dan op grond van de Wet.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de juistheid van deze
redenering bevestigd in haar uitspraak van 30 maart 1995 (nummer R01.92.3043).
Voor zover appellant bezwaar zou maken tegen het niet vergoeden van de schade die hij
heeft geleden door de vaststelling van het vervoersverbod, het niet voorzien in een
schadevergoedingsregeling en het zijns inziens falende bestrijdingsbeleid, kan hij in die
bezwaren - gelet op de jurisprudentie inzake rechtsbescherming tegen schadebesluiten -
niet worden ontvangen.
Voor zover appellant onder verwijzing naar het arrest van 18 januari 1991 van de Hoge
Raad inzake Leffers/Staat (NJ 1992, 638) betoogt dat weigering van schadeloosstelling een
onrechtmatige overheidsdaad oplevert, is dit betoog gelet op de grenzen van het
onderhavige geschil slechts relevant voor zover hij stelt dat de schade die hij heeft geleden
door de weigering van de gevraagde ontheffing dient te worden vergoed.
In voormelde uitspraak van 30 maart 1995 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat
een beroep op het arrest Leffers/Staat geen doel treft, "reeds omdat in dat geval sprake was
van de uitvaardiging en onmiddellijke onverkorte uitvoering van een regeling strekkende
tot een volledige en blijvende herstructurering van een bepaalde categorie
varkensmesterijen. In het onderhavige geval gaat het daarentegen om een tijdelijke
maatregel". Ook in het onderhavige geval is sprake van een tijdelijke maatregel. De
Regeling is immers beperkt in plaats en tijd, wat te meer geldt voor het weigeren van de
gevraagde ontheffing. Een beroep op het arrest Leffers/Staat treft dan ook geen doel.
Het door appellant ingebrachte "rapport van de Europese Unie" (rapport Belloli) leidt niet
tot een ander oordeel. Voor zover appellant betoogt dat het vervoersverbod langer dan
noodzakelijk van kracht is gebleven, kan hij in dit bezwaar niet worden ontvangen. In het
ingebrachte stuk is niet gesteld dat ontheffingen van vervoersverboden ten onrechte zouden
zijn geweigerd, nog daargelaten welke conclusie zou moeten worden getrokken indien dat
wel het geval zou zijn geweest. Bovendien wordt de inhoud van het stuk, dat geen offici‰le
status heeft en waarvan de inhoud nog aan discussie onderhevig is, alsook de door
appellant aan dit stuk verbonden conclusies onjuist geacht, aangezien de
varkenspestepidemie in het algemeen adequaat is bestreden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep onder meer het volgende tegen het
bestreden besluit aangevoerd.
Het beginsel van ‚galit‚ devant les charges publiques behelst dat de nadelige gevolgen van
besluiten die gelet op het algemeen belang noodzakelijk zijn, niet onevenredig zwaar op
sommigen mogen drukken, terwijl anderen door die besluiten veel minder worden geraakt.
Door het instellen van een vervoersverbod zonder te voorzien in schadevergoeding handelt
verweerder in strijd met voornoemd beginsel. In dit verband wordt verwezen naar het arrest
Leffers/Staat.
In casu doet zich hetzelfde voor. Het vervoersverbod ziet slechts op een naar verhouding
kleine groep varkenshouders namelijk die welke zijn gevestigd in een in een
vervoersverbod aangewezen gebied.
Evenmin is sprake van een bedrijfsrisico, nu de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij (hierna: de Minister) de varkenspestepidemie op onjuiste wijze heeft bestreden. Zo
is te laat begonnen met het preventief ruimen. Door de Minister is niet voorzien in een
rampenplan hoewel dat volgens het EG-recht verplicht is. De Minister heeft derhalve
gehandeld in strijd met artikel 14ter van Richtlijn 80/217/EEG en met de Beschikking van
8 januari 1991 van de Europese Commissie (91/42/EEG). De verschillende ad hoc
regelingen brengen meer schade toe dan zij voorkomen.
Het falen van het beleid van de Minister blijkt ook uit een rapport van de Europese Unie
(rapport Belloli). Op grond van de Wet dient de Minister maatregelen te treffen ter
bestrijding van besmettelijke ziekten. Dit heeft hij echter niet, althans onvoldoende gedaan:
de getroffen maatregelen hebben verspreiding van de ziekte juist bevorderd. Adviezen van
veterinaire deskundigen zijn tegen beter weten in niet in overweging genomen. Eerst toen
de ziekte al wijd verspreid was, heeft de Minister zijn aanpak gewijzigd.
Gelet op het voorgaande kan slechts worden geoordeeld dat de Minister heeft gehandeld op
een wijze die niet kan en mag worden beschouwd als normaal bedrijfsrisico. Het
eindoordeel dient in het onderhavige geval dan ook hetzelfde te zijn als dat van de Hoge
Raad in de zaak Leffers/Staat: "De Staat is gehouden de (.) door Leffers geleden schade
te vergoeden.".
5. De beoordeling van het geschil
Het College gaat allereerst in op het beroep, voor zover dat zich richt tegen de afwijzing
van het verzoek om ontheffing van het vervoersverbod op grond van de Regeling.
Met betrekking tot de opmerkingen van appellant over de wijze waarop de Minister de
varkenspestepidemie heeft bestreden, wordt overwogen dat, voor zover appellant zou
betogen dat de Regeling verbindende kracht mist dan wel na verloop van tijd haar
verbindende kracht heeft verloren, aangezien de regelgever kennelijk onredelijk heeft
gehandeld met het uitvaardigen van de Regeling dan wel, gezien het naar appellants
mening falende beleid, de Regeling onnodig en onredelijk lang in stand heeft gelaten, een
zodanig betoog geen doel treft.
Gelet op hetgeen bekend is geworden omtrent het doel en de strekking van de Regeling en
omtrent de feiten en omstandigheden die bij de vaststelling van de Regeling aan de orde
waren, kan niet worden staande gehouden dat de regelgever bij afweging van alle ter zake
dienende belangen niet in redelijkheid tot uitvaardiging van de Regeling is kunnen komen.
Evenmin kan, gelet op hetgeen bekend is geworden aangaande de uitvoering van de
Regeling en de bestrijding van de klassieke varkenspest, steun worden gevonden voor het
standpunt van appellant, dat de Regeling onnodig en onredelijk lang in stand is gelaten.
Voorts ziet het College, in aanmerking genomen de grote mate van besmettelijkheid van
het virus en het zwaarwegende belang van voorkoming van verdere verspreiding van het
virus, geen aanleiding het beleid van verweerder, inhoudende dat slechts in uitzonderlijke
gevallen ontheffing van de Regeling wordt verleend, onredelijk te achten. Mitsdien staat ter
beoordeling of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat in casu geen
sprake is geweest van een dergelijk uitzonderlijk geval.
Appellant heeft betoogd dat hem ontheffing van de Regeling had behoren te worden
verleend voor het vervoer van varkens naar zijn stallen teneinde zijn bedrijfsvoering te
kunnen hervatten. Daarbij heeft appellant aangevoerd dat na preventieve ruiming van het
bedrijf geen klassieke varkenspest is geconstateerd. Het bedrijf van appellant is virusvrij.
Met verweerder is het College van oordeel dat een dergelijke motivering voor een verzoek
om ontheffing niet kan leiden tot het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijk geval.
Leegstand van stallen is een gevolg van het vervoersverbod, dat alle varkenshouders treft
die in een door zo'n verbod bestreken gebied zijn gevestigd en wier stallen - al dan niet
preventief - zijn geruimd. Appellant verkeerde derhalve niet in een wezenlijk andere
situatie dan waarin vrijwel alle andere varkenshouders in een door een vervoersverbod
bestreken gebied verkeren.
Het College is in verband met het vorenoverwogene van oordeel dat de - in bezwaar
gehandhaafde - afwijzing van appellants verzoek om ontheffing van het vervoersverbod in
rechte stand kan houden.
Met betrekking tot hetgeen appellant onder verwijzing naar het arrest inzake Leffers/Staat
naar voren heeft gebracht omtrent het onevenredig benadeeld zijn, oordeelt het College dat
voor het onjuist achten van de in het geding zijnde afwijzing op de grond dat verweerder
daarbij niet tevens heeft voorzien in een vergoeding van de door appellant geleden schade,
geen aanleiding kan worden gevonden
Daarbij neemt het College in overweging dat verweerder zich niet ten onrechte op het
standpunt heeft gesteld dat de in het geding zijnde - uit het vervoersverbod voortvloeiende
- schade, welke niet voor vergoeding op grond van de Wet in aanmerking komt, valt
binnen de sfeer van het voor rekening van de betrokken varkenshouders komende
bedrijfsrisico. Daarbij gaat het om een maatregel die een beperkte geldigheidsduur had.
Voorts moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat appellant - naar reeds is
gesteld - niet in een wezenlijk andere situatie verkeerde dan de andere varkenshouders in
het betrokken gebied.
Het College overweegt voorts dat - zoals hiervoor vermeld - de limitatieve regeling inzake
vergoeding van schade, die is neergelegd in de Wet, niet de mogelijkheid biedt voor een
vergoeding van de door appellant gestelde schade. Vaststaat dat genoemde schade niet op
grond van de artikelen 85 tot en met 90 van de Wet voor vergoeding in aanmerking komt.
Artikel 91 van de Wet voorziet in vergoeding van schade als gevolg van maatregelen op
grond van artikel 17 of 21 van de Wet. Het onderhavige vervoersverbod is evenwel
gebaseerd op artikel 30 van de Wet, zodat daaruit voortvloeiende schade niet voor
vergoeding op grond van artikel 91 van de Wet in aanmerking komt.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Tenslotte acht het College geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met
toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr drs M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen