Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/282 26 april 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te B,
2. de Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, te
Groningen,
3. de Afdeling Assen en omstreken van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van
Dieren, te Assen,
appellanten,
gemachtigde: mr C.T. Dekker, advocaat te Groningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerder,
1. De procedure
Op 2 april 2001 hebben appellanten verweerder verzocht om appellante A ontheffing te
verlenen van het verbod dieren te vaccineren tegen mond- en klauwzeer, alsmede om
uiterlijk 4 april 2001 v¢¢r 15.00 uur op dit verzoek te beslissen, bij gebreke waarvan zal
worden aangenomen dat de gevraagde ontheffing is geweigerd.
Op 6 april 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een
beslissing van verweerder op hun verzoek om ontheffing.
Op 6 april 2001 hebben appellanten tevens de president van het College verzocht bij
voorlopige voorziening te bepalen dat appellante A haar dieren kan vaccineren tegen
mond- en klauwzeer, met de volgende voorschriften:
" 1) voordat tot vaccinatie wordt overgegaan wordt vastgesteld dat de dieren niet
besmet zijn;
2) er wordt geregistreerd dat de dieren inge‰nt zijn;
3) het wordt verboden de dieren gedurende een - door de president te bepalen
termijn - te verwijderen van het perceel waarop de dieren zijn ge‰nt."
Bij brief van 9 april 2001 heeft het College verweerder verzocht hierop te reageren bij
wege van beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 11 april 2001 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten.
Tegen dit besluit hebben appellanten op 12 april 2001 beroep bij het College ingesteld.
Op 13 april 2001 heeft het College bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld.
Op 18 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 23 april 2001 heeft het College partijen bericht voornemens te zijn het onderzoek ter
zitting achterwege te laten en hen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over
voorgenomen prejudici‰le vragen.
Op 24, onderscheidenlijk 25 april 2001 hebben appellanten en verweerder daarop
schriftelijk gereageerd.
Het College heeft met toestemming van partijen bepaald dat het onderzoek ter zitting
achterwege blijft.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van
gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb. 1985, L 315,
blz. 11), zoals nadien enkele malen gewijzigd (hierna: Richtlijn 85/511/EEG), luidt, voor
zover hier van belang, als volgt:
" (.)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,
maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend
te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (.)
(.)
Artikel 2
(.)
Voorts wordt verstaan onder:
a) (.)
b) (.)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op
mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na
laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische
symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de
aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -
volgens de ingewonnen epizo”tiologische inlichtingen - rechtstreeks of
onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en
klauwzeervirus.
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in
artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde
autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de offici‰le dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met
het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium,
wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de
periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de
volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel
toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor
verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht
vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het
mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(.)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld
wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is
verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn
genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot
de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging
hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf
waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden
gevreesd.
Artikel 9
1. De Lid-Staten zien erop toe dat - zodra de diagnose van mond- en
klauwzeer officieel is gesteld - de bevoegde autoriteit rondom het besmette
bedrijf een beschermingsgebied met een straal van minstens 3 km en een
toezichtgebied met een straal van minstens 10 km afbakent. Bij de afbakening
van deze gebieden moet rekening worden gehouden met natuurlijke
hindernissen en de mogelijkheid om controles uit te voeren en met de
technologische vooruitgang die het mogelijk maakt de mogelijke verspreiding
van het virus door de lucht of anderszins te voorzien; zo nodig moet de
afbakening in het licht van deze factoren worden herzien.
2. (.)
Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
- het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt,
(.)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van
mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te
voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert,
wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte
zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen
maatregelen hebben met name betrekking op:
- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden
uitgevoerd,
- soort en leeftijd van de te vaccineren dieren,
- duur van de vaccinatiecampagne,
- een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de
produkten daarvan,
- het specifieke merken en registreren van de gevaccineerde dieren,
- andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen.
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de
Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de
procedure van artikel 16. Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening
gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de
noodzaak speciale rassen te beschermen.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de
ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid-
Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de
Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. Dit besluit wordt onmiddellijk
ge‰valueerd in het kader van het Permanent Veterinair Comit‚ volgens de
procedure van artikel 16."
Bij Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende
vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer
in Nederland (Pb. 2001, L 88, blz. 21), welke is gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG
van de Commissie van 5 april 2001 (Pb. 2001, L 96, blz. 19), is op grond van artikel 13
van Richtlijn 85/511/EEG onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een
besmet gebied snel te doen dalen.
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op
ge‹dentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die
uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als
omschreven in punt 1.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico
van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te
verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te
veroorzaken.
Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief
doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande
redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer
is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan
door immunisatie:
- beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te
doden overeenkomstig Richtlijn 93/119/EEG,
- beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te
vernietigen overeenkomstig artikel 5, lid 2, tweede streepje van Richtlijn
85/511/EEG.
3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op ge‹dentificeerde
bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in
combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorie‰n andere
dieren van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in
combinatie met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico
van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en
mag slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de
beschermende vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet
preventief worden gedood.
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG van de Raad, en met name de artikelen
4, 5 en 9, mogen de bevoegde autoriteiten van Nederland besluiten gebruik
te maken van noodvaccinatie onder de in de bijlagen vastgestelde
voorwaarden.
BIJLAGE II - Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie bij
de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13,
lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
(.)
6.6 Intrekking van de beperkende maatregelen
Richtlijn 85/511/EEG, ten vroegste:
- 12 maanden na de voltooiing van de in punt 3 bedoelde maatregelen
of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de laatste uitbraak in
het vaccinatiegebied, of
- 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is geslacht. "
Bij de Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren,
vastgesteld op 10 maart 1976 in het kader van de Raad van Europa, en goedgekeurd
namens de EEG bij artikel 1 van Pro besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978,
(hierna: de Europese Overeenkomst) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
Alle dieren dienen te worden ondergebracht, verzorgd en voorzien van voer en
water op een wijze die - gelet op de soort, het ontwikkelingsstadium en de
mate van aanpassing en domesticatie - in overeenstemming is met hun
fysiologische en ethologische behoeften zoals de ervaring heeft geleerd en door
de wetenschap is vastgesteld."
Aangaande de Europese Overeenkomst heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van
19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251) onder meer
het volgende overwogen:
" Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de overeenkomst sinds de
inwerkingtreding ervan deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.
Uit de formulering van de in de punten 3 tot en met 6 van dit arrest genoemde
bepalingen blijkt echter, dat de overeenkomstsluitende partijen over een
aanzienlijke discretionaire bevoegdheid beschikken bij de keuze van de
middelen ter uitvoering van de Overeenkomst.
Zoals de advocaat-generaal in punt 132 van zijn conclusie heeft opgemerkt,
heeft het in de Overeenkomst tot uitdrukking komende streven, de
overeenkomstsluitende partijen te sensibiliseren om voor het houden van de
dieren voorwaarden te handhaven die het welzijn van dieren op de vitale
punten respecteren, geen neerslag heeft gevonden in de vaststelling van normen
waarvan de niet-inachtneming in de richtlijn de geldigheid daarvan zou kunnen
aantasten.
Uit de tekst zelf van die bepalingen blijkt immers, dat zij een indicatieve
waarde hebben en slechts voorzien in het opstellen van aanbevelingen aan de
overeenkomstsluitende partijen met het oog op de toepassing van de beginselen
van de Overeenkomst."
Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: GWD), is onder meer het
volgende bepaald:
" Artikel 3
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel
aangewezen categorie‰n van houders van dieren van bij die maatregel
aangewezen soorten of categorie‰n van dieren regelen gesteld omtrent:
(.)
Ÿ. het gebruik van sera, entstoffen, antibiotica en chemotherapeutica;
Artikel 15.
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen
besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
b. pluimvee;
c. bijen;
d. nertsen;
e. andere dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
soorten of categorie‰n van dieren;
f. andere dieren van door Onze Minister voor een termijn van ten hoogste acht
maanden aangewezen soorten of categorie‰n van dieren.
2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:
a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de
betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of
bestreden met normale bedrijfsmiddelen;
b. de nakoming van een internationale overeenkomst of een besluit van een
volkenrechtelijke organisatie zulks met zich brengt of
(.)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als
verdachte dieren moeten worden aangemerkt."
Het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik sera en entstoffen (hierna: het
Besluit sera en entstoffen) luidt onder meer als volgt:
" Gelet op (.) Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van
gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer;
(.)
Artikel 3
Het is voor alle categorie‰n van houders van dieren verboden vee, pluimvee,
nertsen en anderen in het Besluit aanwijzing diersoorten besmettelijke
dierziekten aangewezen soorten of categorie‰n van dieren te behandelen of
door middel van derden te behandelen met niet levende entstoffen en met sera
tegen mond- en klauwzeer, (.), de in Bijlage I van richtlijn 92/119/EEG
genoemde dierziekten en (.) tenzij Onze Minister het gebruik van bepaalde
niet levende entstoffen en sera heeft toegelaten in aangewezen gebieden met
betrekking tot bepaalde diersoorten of dieren of Onze Minister ontheffing heeft
verleend.
Artikel 4
1. Aanvragen om een ontheffing als bedoeld in de artikelen 2 en 3 moeten
worden ingediend bij Onze Minister.
2. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder
beperkingen worden verleend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante A houdt, naar zij heeft gesteld,
" een viertal schapen (ras: Hampshire Down) en een tweetal geiten (ras: Saane)
op haar woonadres te B. Deze dieren worden als hobby gehouden. Er wordt
niet mee gefokt, noch zijn zij bestemd voor de levering van melk en/of vlees.
(.). De dieren zullen (.) niet van het terrein afkomen, totdat zij een
natuurlijke dood sterven."
- De woonplaats B van appellante A is gelegen in de provincie Drente en buiten de
vaccinatiegebieden die zijn genoemd in bijlagen I en II van 2001/246/EG als
gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG.
- De appellanten, genoemd onder 2. en 3. in de aanhef van deze uitspraak, zijn
afzonderlijke rechtspersonen (verenigingen) en blijkens hun statuten afdelingen van
de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren.
- Appellante A is lid van de Afdeling Groningen, appellante sub 2., die blijkens haar
statuten ten doel heeft "dieren te beschermen, hun belangen te behartigen, hun
welzijn te bevorderen, en al wat daarmede verband houdt in stand te houden en meer
ingang te doen vinden."
- De woonplaats van appellante A is gelegen in het werkgebied de Afdeling Assen en
omstreken, appellante sub 3., die een gelijkluidende statutaire doelstelling heeft.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit luidt onder meer als volgt:
" De situatie van mevrouw A is echter op geen enkele wijze vergelijkbaar met de
situatie waarin dierentuinen verkeren. De belangen die gemoeid zijn met het
houden van dieren in dierentuinen - die bijvoorbeeld bijdragen aan
biodiversiteit en aan educatieve doelen - stijgen uit boven de belangen die
gediend zijn met de belangen van mevrouw A bij de door haar gehouden
dieren.
Daar komt bij dat vaccinatie in dierentuinen door de Commissie bovendien
evenzeer aan beperkingen onderworpen is. De dierentuinen moeten zijn
gelegen binnen een gebied met een straal van 25 km rond een mkz-uitbraak en
de vaccinatiemogelijkheid is beperkt tot dieren vermeld op de lijst bedreigde
diersoorten vastgesteld door de Internationale Unie voor het behoud van de
natuur.
Zoals blijkt uit het voorgaande zijn er dus zowel juridische als feitelijke
verschillen tussen de dieren waarvoor ontheffing wordt gevraagd en dieren in
dierentuinen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dan ook niet slagen.
(.)
Ten aanzien van uw stelling dat Richtlijn 85/511 (EEG) buiten toepassing moet
blijven wegens strijd met de Europese Overeenkomst tot bescherming van
Landbouwhuisdieren merk ik het volgende op.
(.)
Hoofdstuk I van de Overeenkomst spreekt over "general principles"), en ook de
redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt Pro duidelijk dat de bepaling het
karakter van een beginsel heeft. Artikel 2 legt Pro aan de verdragsstaten de
verplichting op daaraan uitvoering te geven ("shall give effect to the
principles". Hoofdstuk II voorziet in concretisering van deze general principles,
voorziet daartoe in een Standing Committee (artikel 8), dat tot taak heeft
aanbevelingen aan de verdragsstaten te doen (artikel 8, lid 5).
(.)
Van een verdragsverplichting tot implementatie van deze aanbevelingen over te
gaan is niet zonder meer sprake. Artikel 9, leden 3 en 4, voorziet in meldings-
en motiveringsplichten terzake, maar belet het uitblijven van implementatie
niet.
Het voorgaande betekent dat de Overeenkomst geen bepalingen bevat die
zouden kunnen worden beschouwd als eenieder verbindende bepalingen als
bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet.
(.)
De tweede conclusie die in verband met de Overeenkomst moet worden
getrokken is, dat het ontheffingsverzoek zich buiten de scope ervan bevindt.
Aandacht verdient verder, dat richtlijn 85/511/EEG zoals gewijzigd bij
90/423/EEG de communautaire en nationale autoriteiten een palet maatregelen
aan reikt ter bestrijding van mkz, waarbij getuige artikel 13, lid 3 vaccinatie in
noodsituaties rechtens niet is uitgesloten. Er is dus geen ongeclausuleerd
vaccinatieverbod, maar een verbod dat in noodsituaties kan wijken.
Uw stelling dat er bij tot totstandkomen van het vaccinatie verbod in het geheel
geen rekening is gehouden met het welzijn van dieren is derhalve onjuist."
Ten verweer tegen het beroep is voorts onder meer het volgende aangevoerd:
" Nationaalrechtelijk is duidelijk, dat de overeenkomst geen eenieder
verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet bevat.
Hoofdstuk I van de Overeenkomst speekt met zoveel woorden over "general
principles", en ook de redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt Pro duidelijk dat
de bepaling het karakter van een beginsel heeft. Hoofdstuk II onderkent in
artikel 9 de Pro noodzaak van concretisering van deze beginselen, en voorziet
daartoe (in artikel 8) in de oprichting van een Standing Committee, dat tot taak
heeft aanbevelingen aan de verdragstaten te doen.
(.)
De overeenkomst wil bevorderen, dat houden en exploiteren aan
randvoorwaarden worden verbonden. Niet meer en niet minder. In ieder geval
verplicht de Overeenkomst naar het oordeel van verweerder er niet tot dieren te
vaccineren tegen besmettelijke dierziekten zoals mond- en klauwzeer.
(.)
De slotsom moet zijn dat, zelfs wanneer zou moeten worden aangenomen dat
artikel 3 van Pro de onderhavige Overeenkomst rechtsplichten voor de
gemeenschapswetgever betreffende de bestrijding van mkz zou inhouden, die
rechtsplichten met richtlijn 90/423/EEG zijn non-vaccinatie en stamping out,
moet worden vastgesteld dat richtlijn 90/423/EEG is gegrond op veterinair
onderzoek naar war de beste mkz-aanpak voor de Europese veestapel als geheel
zou zijn."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben voor de gronden van hun beroep verwezen naar hun verzoek om een
voorlopige voorziening, dat onder meer als volgt luidt:
" Verzoeksters achten het inentingsverbod van art. 13 van Pro RI,. 85/511 op zichzelf
reeds in strijd met hogere regels van gemeenschapsrecht, maar menen dat in
ieder geval de wijze waarop de Europese Commissie gebruik maakt van de
mogelijkheid toestemming te geven voor (nood)inentingen, in strijd is met
deze regels.
De regels waarmee RI. 85/511 in strijd is, zijn, primair, de Europese
Overeenkomst tot bescherming van landbouwhuisdieren (European Convention
for the protection of animals kept for farining purposes.) en, subsidiair, het
algemene gemeenschapsrechtelijke rechtsbeginsel dat alle passende
maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te
waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en
dat hen geen onnodig letsel wordt toegebracht. (.)
De Europese Overeenkomst, gesloten in het kader van de Raad van Europa, is
zowel door alle lidstaten van de EG, als door de EG zelf ondertekend en
geratificeerd.
Dit Verdrag bepaalt in artikel 3:
"Animals shall be housed and provided with food, water and care in a manner
which - having regard to their species and to their degree of development,
adaptation and domestication - is appropriate to their physiological and
ethological needs in accordance with established experience and scientific
knowledge."
Dit artikel verlangt derhalve dat landbouwhuisdieren de zorg krijgen die
aangewezen is voor hun fysiologische en ethologische behoeften. De bepaling
houdt een onvoorwaardelijke verplichting in voor de verdragspartijen. Gezien
haar inhoud en bewoordingen leent in ieder geval deze bepaling van de
Europese Overeenkomst zich voor rechtstreekse toepasselijkheid binnen de
communautaire rechtsorde.
Uit art. 3 vloeit Pro voort dat wanneer een houder van landbouwhuisdieren
geconfronteerd wordt met een dreigende besmetting van zijn dieren, hij de
nodige zorg moet verlenen om die besmetting te voorkomen. Dat betekent in
sommige gevallen het isoleren van de dieren. Indien er echter middelen ter
beschikking zijn om de besmetting met aan zekerheid grenzende
waarschijnlijkheid te voorkomen, dan dienen ingevolge art. 3 die Pro middelen te
worden gebruikt, wil er sprake zijn van voldoende zorg. Een en ander zal
althans moeten worden afgewogen tegen de ernst van de ziekte en de mate
waarin de dieren onder de ziekte te lijden zullen hebben.
(.)
Uit de ondertekening en ratificatie door de EG van de Europese Overeenkomst,
de Overeenkomst inzake de bescherming van slachtdieren, de verklaring bij het
Verdrag van Maastricht, het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam en de
verwijzingen in de secundaire regelgeving blijkt genoegzaam dat aanvaard
moet worden dat in het gemeenschapsrecht een algemeen rechtsbeginsel van
dierenwelzijn bestaat dat inhoudt dat alle passende maatregelen worden
getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die
dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen
onnodig letsel wordt toegebracht.
Dit beginsel brengt met zich mee dat dieren die mogelijk met een besmettelijke
ziekte in aanraking kunnen komen, een preventieve behandeling kunnen
krijgen, waardoor die dieren onnodige pijn of leed wordt bespaard.
De communautaire regelgeving en de uitvoering daarvan door de Commissie
(en de lidstaten) moet aan dat algemeen rechtsbeginsel worden getoetst.
(.)
Zou Rl. 85/511 voorzien in een mogelijkheid het inentingsverbod terzijde te
stellen indien overwegingen van dierenwelzijn dat vereisen, dan zou deze
richtlijn geacht kunnen worden in overeenstemming te zijn met het genoemde
algemene rechtsbeginsel.
Geconstateerd moet echter worden dat Rl. 85/511, althans de wijze waarop de
Commissie haar hanteert (en derhalve uitlegt) die mogelijkheid niet biedt.
De beslissingen die de Commissie tot nu toe heeft genomen betreffende de
mogelijkheid om tot inentingen over te gaan (met uitzondering van de
toestemming aan dierentuinen om onder strikte voorwaarden preventief in te
enten), zijn niet gebaseerd op de wens dieren te behoeden voor leed, maar om
problemen met de destructiecapaciteit tijdelijk op te lossen. Bovendien blijkt
uit zowel de adviezen van het Permanent Veterinair Comit‚ als uit de
beslissingen van de Commissie ter zake dat op geen enkele manier het welzijn
van de betrokken dieren in acht wordt genomen.
Verzoeksters concluderen dan ook dat art. 13, lid 1, van Rl. 85/511 in strijd is
met de Europese Overeenkomst en het algemeen rechhsbeginsel van
dierenwelzijn."
Bij hun beroepschrift hebben appellanten voorts onder meer het volgende aangevoerd:
" Appellanten betwisten dat art. 3 van Pro de Europese Overeenkomst slechts een
beginsel inhoudt. Weliswaar geeft art. 9, lid 1, van de Overeenkomst de daar
bedoelde Permanente Commissie de verantwoordelijkheid voor het opstellen
van aanbevelingen inzake de beginselen van Hoofstuk I van de Overeenkomst,
maar dat doet er niet aan af dat de in dat hoofstuk opgenomen beginselen
tevens onvoorwaardelijke verplichtingen kunnen inhouden die geen nadere
uitwerking behoeven. De verplichting om dieren de zorg (of verzorging) te
geven die in overeenstemming is met hun fysiologische en ethologische
behoeften is daar een van. Een dergelijke verplichting behoeft ook geen nadere
implementatie.
(.)
De Minister leidt uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 1998 (VK-
exportverbod voor kalveren) dat de Europese Overeenkomst niet aan de
geldigheid van een richtlijn in de weg kan staan. De aangehaalde uitspraak
moet echter in context van de zaak waarop hij betrekking heeft worden gezien.
Het ging in die zaak om de vraag of de vaststelling van minimumnormen onder
meer ten aanzien van de afmetingen van kalverhokken en de samenstelling van
kalvervoer in overeenstemming was met de bij en krachtens de Europese
Overeenkomst vastgestelde normen.
Het is evident dat de normen van Hoofstuk I van de Europese Overeenkomst er
zich niet toe lenen na te gaan of die voorgeschreven afmetingen en
samenstelling in overeenstemming met die normen zijn. Dat ligt echter anders
met de vraag of dieren moeten kunnen worden inge‰nt tegen een besmettelijke
ziekte. De bepaling dat de dieren, kort gezegd, de nodige zorg moeten krijgen,
vormt een direct toetsingskader voor de beantwoording van die vraag.
Ook wanneer een bepaling zich ervoor leent na te gaan of de Gemeenschap of
een lidstaat bij de opstelling van regelgeving of de uitvoering daarvan binnen
de door die bepaling aangegeven grenzen is gebleven, is derhalve sprake van
directe werking van die bepaling.û Dit is zelfs het geval indien binnen die
grenzen mogelijk ruimte bestaat voor de Gemeenschap of de lidstaten om
keuzen te maken."
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aangaande de nationale procesgang overweegt het College als volgt.
Toen appellanten hun bezwaarschrift op 6 april 2001 bij verweerder indienden, was een
redelijke termijn verstreken, waarbinnen zou moeten zijn beslist op hun verzoek van
2 april 2001 om ontheffing van het vaccinatieverbod, bepaald bij artikel 3 van Pro het Besluit
sera en entstoffen. Weliswaar is de periode tussen het verzoek om ontheffing en het maken
van bezwaar kort, maar in omstandigheden als hier aan de orde is, gezien de vitale en
urgente belangen die voor betrokkenen op het spel staan, snel reageren van de kant van
verweerder vereist. Derhalve was sprake van het niet tijdig nemen van een besluit toen
appellanten hun bezwaarschrift indienden.
Voorts ziet het College gezien de termen van bedoeld verzoek om ontheffing, die in
verband moeten worden gezien met genoemde belangen, en gezien de opstelling van
verweerder in vergelijkbare, eerdere zaken, welke opstelling ook blijkt uit verweerders
beslissing op bezwaar, grond om in dit bijzondere geval het op 6 april 2001 vigerende
fictieve besluit te duiden als een fictieve weigering van de gevraagde ontheffing.
5.2 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd stelt het College ten eerste voor de beantwoording
van de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG strekt, in
strijd is met artikel 3 van Pro de Europese Overeenkomst. Dienaangaande overweegt het
College het volgende.
Naar het Hof van Justitie heeft overwogen in zijn arrest Compassion in World Farming (C-
1/96, hiervoor aangehaald), heeft het in de overeenkomst tot uitdrukking komende streven,
de partijen daarbij te sensibiliseren om voor het houden van de dieren voorwaarden te
handhaven die het welzijn van dieren op de vitale punten respecteren, geen neerslag
gevonden in de vaststelling van normen waarvan de niet-inachtneming in een richtlijn de
geldigheid daarvan zou kunnen aantasten. In zijn overwegingen heeft het Hof van Justitie
met name artikel 3 van Pro genoemde overeenkomst betrokken.
Anders dan appellanten hebben betoogd, is het voorschrift in artikel 3 van Pro de Europese
Overeenkomst dat dieren dienen te worden verzorgd, zodanig gerelateerd aan verschillende
omstandigheden en behoeften, die een nadere appreciatie en tenuitvoerlegging behoeven,
dat naar het oordeel van het College niet gesproken kan worden van een duidelijke,
nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichting die geen nadere implementatie
behoeft, en die - in de woorden van appellanten - een direct toetsingskader vormt voor de
vraag of dieren inge‰nt moeten kunnen worden.
Derhalve kan het College niet toekomen aan een beoordeling of het vaccinatieverbod
Europese Overeenkomst.
5.2 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat het vaccinatieverbod in strijd is met een door
hen gesteld algemeen communautair rechtsbeginsel, inhoudende dat alle passende
maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen
dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat geen onnodig letsel
wordt toegebracht.
Zulks stelt het College ten eerste voor de vraag of zodanig regel als rechtsbeginsel waaraan
het vaccinatieverbod moet worden getoetst, deel uitmaakt van de communautaire
rechtsorde, en zo ja of dit rechtsbeginsel zodanige inhoud heeft dat het vaccinatieverbod
wegens strijd hiermee ongeldig moet worden geacht.
Nu een antwoord op deze vragen naar het oordeel van het College noodzakelijk is voor de
beoordeling van het geschil, is het geboden op grond van artikel 234 EG Pro het Hof van
Justitie te vragen uitspraak te doen over de geldigheid van het vaccinatieverbod.
5.3 Voorts ziet het College zich gesteld voor de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel
13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in gevallen van een ernstige en omvangrijke uitbraak
van mond- en klauwzeer, die zoals hier, niet tot enkele locaties in de Gemeenschap beperkt
blijft, proportioneel is. Daartoe moet worden uitgemaakt of zodanig vaccinatieverbod in
redelijke verhouding staat tot het belang van het doel dat hiermee wordt getracht te
bereiken, en of dit middel noodzakelijk is om dit doel te bereiken dan wel met minder
vergaande middelen kan worden volstaan (zie in deze zin onder meer het arrest van het Hof
van Justitie van 1 oktober 1985, BDBL/Corman, 125/83, Jur. 1985, blz 1035, punt 36,
arrest van 30 juni 1987, Roquette Frˆres/ONIC, 47/86, Jur. 1987, blz. 2889, punt 19; en
arrest van 9 november 1995, Duitsland/Raad, C 426/93, Jur. 1995, blz I. 3723).
Aangaande de belangen die zijn te betrekken bij een beoordeling van bedoelde vraag naar
de evenredigheid, overweegt het College als volgt.
Blijkens de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG dienen de daarbij voorgeschreven
maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer te worden gezien in het licht van de
taak van de Gemeenschap de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot
een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen.
Deze richtlijn is gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG met de overweging dat een niet-
vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een
vaccinatiebeleid, en dat stopzetting van vaccinatie vergezeld moet gaan van een beleid
waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie
("stamping out").
dodingsverplichting alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf betreft. Daarnaast kan
de bevoegde autoriteit deze maatregel uitbreiden tot onmiddellijk aangrenzende bedrijven
wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met
dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet
worden gevreesd. Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een
besmet gebied snel te doen dalen.
Aangezien Nederland een hoge dichtheid heeft aan voor besmetting met mond- en
klauwzeer vatbare dieren en bescherming door middel van preventieve vaccinatie
ingevolge artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG niet is geoorloofd, betreft deze
doding een groot aantal dieren. Door inenting van voor mond- en klauwzeer vatbare dieren
kan worden voorkomen dat deze dieren met het virus besmet raken, en kan voorts worden
vermeden dat dieren op grote schaal worden afgemaakt. Bestrijding van mond- en
klauwzeer zou derhalve eveneens kunnen geschieden door vaccinatie. Met name bij een
uitbraak van mond- en klauwzeer met een omvang als thans in de Gemeenschap aan de
orde, lijkt een dergelijke maatregel op zich zelf minder vergaand dan doding van dieren.
Aangezien artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG voorziet dat de Commissie kan
besluiten een noodvaccinatie uit te voeren wanneer de aanwezigheid van mond- en
klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden, dient de
vraag te worden beantwoord of de wijze waarop de Commissie gebruik maakt van deze
bevoegdheid voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Bij artikel 1 van Pro haar Beschikking
2001/246/EG, hiervoor in õ 2.1 genoemd, heeft de Commissie onderscheid gemaakt tussen
suppressievaccinatie en beschermende vaccinatie. Suppressievaccinatie is hierbij
gedefinieerd als een noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op ge‹dentificeerde
bedrijven in een bepaald gebied, die wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve
dodingen. Beschermende vaccinatie is een noodvaccinatie van zodanige runderen die niet
preventief worden gedood, in combinatie met de preventieve doding van bepaalde
categorie‰n andere dieren van gevoelige soorten en al dan niet in combinatie met
suppressievaccinatie. Ingevolge punt 6.6 van bijlage II van Beschikking 2001/246/EG mag
intrekking van de beperkende maatregelen ten vroegste plaatsvinden 12 maanden na
voltooiing van de vaccinatiecampagne of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de
laatste uitbraak in het vaccinatiegebied casu quo 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde
dier is geslacht. Deze voorwaarde brengt mee dat de beperkende maatregelen als
vastgesteld in bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG tenminste 12 maanden na
be‰indiging van de vaccinatiecampagne van toepassing blijven. Deze maatregelen
betreffen zowel runderen die zijn gevaccineerd (onderdeel 1, sub a), tot en met c), en
onderdeel 2, sub a), b), en d 2), e), en f), van bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG) als
andere runderen (onderdeel 1, sub d), en e), onderdeel 2, sub d), 1, en d) 3, van bijlage IV
van Beschikking 2001/246/EG).
De vraag naar de proportionaliteit en dus naar de rechtmatigheid van deze Beschikking
2001/246/EG, betreft in de eerste plaats de vraag of deze voorwaarden noodzakelijk zijn
voor het gestelde doel: de bestrijding van mond- en klauwzeer. Dit doel staat niet op zich,
maar wordt in de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG gerelateerd aan het belang van een
hogere rentabiliteit van de veehouderij, en aldus, naar het oordeel van het College, aan de
doelstelling van artikel 33, eerste lid onder b), EG.
Het College heeft er bij het formuleren van deze vraag niet aan voorbijgezien dat
Beschikking 2001/246/EG lidstaten de keuze laat tussen suppressievaccinatie en
beschermende vaccinatie. Aldus beschouwd is er ruimte het eventuele disproportionele
karakter van de suppressievaccinatie te ontgaan door te kiezen voor een beschermende
vaccinatiecampagne. De keuze voor deze laatste campagne is voor een lidstaat, gelet op
beperkende maatregelen die Beschikking 2001/246/EG daar zelf aan verbindt en die,
tengevolge van prijsdaling, op termijn het slachten van gevoelige dieren in nog grotere
omvang tot gevolg hebben, evenwel zodanig beperkt dat in feite de suppressievaccinatie
resteert en de gepresenteerde keuze re‰le betekenis zou kunnen missen.
In de tweede plaats betreft de vraag naar de proportionaliteit de beperking van de materi‰le
geografische werkingssfeer van Beschikking 2001/246/EG. Bijlage III van Beschikking
2001/246/EG definieert het gebied voor suppressievaccinatie als delen van de provincies
Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Flevoland terwijl het gebied voor beschermende
vaccinatie is gedefinieerd als een gebied van ongeveer 25 km rond Oene. De geografische
beperking aan de bevoegdheid beschermende vaccinatie toe te passen, strekt naar het
oordeel van het College niet ter verwezenlijking van een betere gezondheidstoestand van
de communautaire veestapel als doel op zich, maar lijkt samen te hangen met het mede in
aanmerking genomen motief van een hogere rentabiliteit van de veehouderij. Het College
ziet voor deze samenhang een aanknopingspunt in de vijfde overweging van de pr‚ambule
van Beschikking 2001/279/EG, waarin wordt gerefereerd aan "de status ten aanzien van
mond- en klauwzeer in het internationale handelsverkeer". Dit noopt tot een verdere
toetsing, namelijk van een kennelijke afweging tussen het belang van de groep van
veehouders waartoe appellante A behoort, bij de mogelijkheid hun vee te beschermen door
vaccinatie tegen mond- en klauwzeer en het handelsbelang waarvan gewag wordt gemaakt
in Beschikking 2001/279/EG.
Tenslotte overweegt het College dat bij een belangenafweging ter toetsing van het
vaccinatieverbod en de wijze waarop de Commissie hieraan toepassing heeft gegeven,
tevens de beperkingen voor andere sectoren van het economisch en maatschappelijk leven
betrokken behoren te worden. Immers, zoals de praktijk thans aantoont, heeft een uitbraak
van mond- en klauwzeer die grote gebieden van verschillende lidstaten beslaat, wezenlijke
belemmeringen tot gevolg, niet alleen voor de veehouderij en de toeleverende en
verwerkende industrie, maar ook voor andere, niet bij de veehouderij betrokken
economische sectoren en andere geledingen van de maatschappij.
5.4 Het College overweegt voorts dat in Richtlijn 85/511/EEG, en met name zijn artikel 13,
derde lid, geen uitdrukkelijke grondslag is te lezen voor het stellen voor de voorwaarde die
de Commissie heeft gesteld voor de toepassing van bedoelde suppressievaccinatie en die er
toe noopt bedoelde noodvaccinatie gepaard te laten gaan met het doden van de
gevaccineerde dieren. Zodanige maatregel gaat verder dan het afmaken van dieren waartoe
artikel 5, onder 4, van Richtlijn 85/511/EEG de nationale autoriteiten de mogelijkheid
biedt.
Ook in dit licht rijst de vraag naar de geldigheid van Beschikking 2001/246/EG.
5.5 Voor zijn beslissing op het beroep van appellanten acht het College het noodzakelijk dat
omtrent de rechtsgeldigheid van het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Pro Richtlijn
85/511/EEG strekt, en de wijze waarop de Commissie bij Beschikking 2001/246/EG
toepassing aan dit artikel heeft gegeven, zekerheid te verkrijgen.
Het is derhalve geboden op grond van artikel 234 EG Pro het Hof van Justitie te vragen
hierover uitspraak te doen.
5.6 Het College overweegt voorts dat de prejudici‰le vragen die het hiertoe aan het Hof van
Justitie moet stellen, een beantwoording met buitengewone spoed behoeven. Het College
zal derhalve verzoeken deze vragen overeenkomstig de in artikel 104bis van het Reglement
voor de procesvoering te behandelen. Hierbij neemt het College de navolgende
omstandigheden in aanmerking.
In Nederland is op woensdag 21 maart 2001 de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer
geconstateerd te Olst. Later op die dag is een uitbraak geconstateerd in Welsum. Op het
moment van deze beslissing is sprake van 25 uitbraken. Het merendeel van deze uitbraken
betreft het gebied rond Oene, een uitbraak werd geconstateerd in Kootwijkerbroek en twee
uitbraken hebben zich voorgedaan in het gebied rond Ee (Friesland).
Ingevolge artikel 5 van Pro richtlijn 85/511/EEG worden alle voor de ziekte vatbare dieren op
een bedrijf waar zich een met mond- en klauwzeer besmet dier bevindt, afgemaakt. Op
basis van artikel 5, sub 4, van richtlijn 95/511/EEG worden eveneens de voor de ziekte
vatbare dieren op de onmiddellijk aangrenzende bedrijven geruimd. Inmiddels is een
aanzienlijk aantal voor mond- en klauwzeer vatbare dieren gedood.
De maatregelen die sinds de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer zijn getroffen ter
voorkoming van verspreiding van het virus, hebben niet kunnen voorkomen dat het virus
inmiddels ook buiten de gebieden waar het aanvankelijk was geconstateerd (Oene en
omstreken, Kootwijkerbroek) is verspreid. Immers, op 11 april 2001 zijn ook uitbraken in
Ee vastgesteld.
Indien het vaccinatieverbod van artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG ongeldig zou zijn,
zoals door appellanten gesteld, staat aan de veehouders een middel ter beschikking tot
bescherming tegen het mond- en klauwzeer-virus.
Anderzijds betekent, naar uit publicaties van de Commissie blijkt, het afzien van dit
vaccinatieverbod en het preventief vaccineren dat de Gemeenschap zijn status "vrij van
mond- en klauwzeer zonder vaccinatie" verliest. Verlies van deze status betekent, aldus
deze publicaties, substanti‰le verliezen in de handel met derde landen. Een eventueel
oordeel dat het vaccinatieverbod ongeldig is, zou aldus ook grote betekenis hebben voor de
belangen van de Gemeenschap.
Aangezien het mond- en klauwzeervirus uiterst virulent is en moeilijk te voorspellen is hoe
het zich zal verspreiden is het voor de drie appellanten van groot belang snel uitsluitsel te
verkrijgen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod.
Voorts, met betrekking tot andere dieren dan die welke onder de reikwijdte vallen van de
statutaire doelomschrijving van de appellanten sub 2. en 3., moet worden onderkend dat
veel veehouders risico's lopen welke met die van appellante A vergelijkbaar zijn, hoewel
zij niet reeds op dit moment een procedure bij het College aanhangig hebben gemaakt. Uit
oogpunt van effici‰nte rechtsbedeling is daarom eveneens gewenst dat op zeer korte
termijn duidelijkheid wordt verkregen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod.
5.7 Het vorenoverwogene leidt tot de navolgende beslissingen.
6. De beslissing
Het College
- Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen om bij wijze van prejudici‰le beslissing en onder toepassing van de in artikel 104bis van het Reglement voor de procesvoering een uitspraak te doen over de volgende vragen:
1. Is het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG strekt, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht en met name het proportionaliteitsbeginsel ?
2. Is de wijze waarop de Commissie toepassing heeft gegeven aan bedoeld artikel 13, met name bij Beschikking 2001/246/EG, gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht ?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr R.R. Winter, mr B. Verwayen en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001.
w.g. R.R. Winter w.g. I.K. Rapmund