Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/956 4 april 2001
5135
Uitspraak in de zaak van:
de maatschap A, B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr Y.J.P. Linssen, te Venray,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.J.H.M. Hanssen.
1. De procedure
Op 22 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen,
waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing
van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Op 4 februari 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen
- appellante bij monde van A en B - hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is onder
meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(.)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni
1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde
akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(.)
k. producent: individuele landbouwondernemer (.) die op zijn bedrijf voor
eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de
bedoeling deze gewassen te oogsten;
l. bedrijf: (.)
m. akkerland:
a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als
blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet
agrarische doeleinden in gebruik was;
b) grond die overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie
nemen van bouwland uit productie is geweest;
(.)
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening
3887/92, (.) en deze regeling (.) worden jaarlijks op aanvraag de
beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van
akkerbouwgewassen (.)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft een "Formulier aanvraag oppervlakten 1998", getekend 11 mei
1998, bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling
EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) voor onder meer twee
percelen met volgnummer 5 en een oppervlakte van 4.00 ha, onderscheidenlijk met
volgnummer 20 en een oppervlakte van 4.90 ha (hierna: de percelen 5 en 20).
- Bij brief van 28 september 1998 heeft verweerders uitvoerende dienst LASER
appellante verzocht aan te tonen dat de percelen 5 en 20 in de jaren 1987 tot en met
1991 als akkerland in gebruik zijn geweest.
- Bij brief van 8 oktober 1998 heeft appellante aan verweerder afschriften gestuurd van
twee rekeningen van een loonbedrijf voor onder meer het inzaaien van 9.8 ha ma‹s,
onderscheidenlijk 4.2 ha ma‹s op 28 april 1988, respectievelijk 27 april 1991.
- Bij brief van 13 november 1998 is aan appellante medegedeeld dat haar aanvraag is
afgewezen omdat bij een controle was gebleken dat de door haar opgegeven
perceelsgegevens niet overeenkomen met de werkelijke perceelssituatie. Blijkens de
bijgevoegde bijlage bedraagt het verschil tussen de aangevraagde en de geconsta-
teerde oppervlakte 8.90 ha of wel 93,68 %. De subsidiabele oppervlakte bedraagt
aldus 0.00 ha.
- Op 21 december 1998 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van
13 november 1998.
- Op 19 juli 1999 heeft verweerder appellante ter zake van dit bezwaar gehoord.
Appellante heeft zich bij deze hoorzitting laten vertegenwoordigen door
A (hierna: W.), B (hierna: J), en E geboren 19 januari 1970 (hierna: J*).
- De voorzitter van deze hoorzitting heeft hierbij een uitleg gegeven bij de
satellietwaarnemingen die van de percelen 5 en 20 in de referentiejaren 1987 tot en
met 1991 zijn gedaan en die door het bedrijf Georas zijn geanalyseerd. Daaromtrent
vermeldt het verslag van deze hoorzitting het volgende:
" J*.: Waarom is dat perceel hier rood op de kaart?
Voorz.: De betekenis van de kleuren weet ik ook niet precies. Het heeft in
ieder geval met onder andere de weeersomstandigheden te maken
en met de vochtigheid dan wel droogte.
W.: Tussen de data in dat er foto's zijn genomen kun je er best een
akkerbouwgewas hebben gehad. Neem nou 1991, de eerste foto is
van begin maart en de tweede van eind november. In de
tussenliggende periode heeft er ma‹s gestaan.
J*.: Ook in '88 of '87 kan er tussen de twee data van de foto's in best
een akkerbouw gewas hebben gestaan.
Voorz.: Ik heb hierover contact gehad met het bedrijf dat deze foto's
analyseert. Volgens hen is aan de foto's genomen in het voorjaar en
het najaar te zien of het gaat om jong gras, of om gras dat er al het
hele jaar staat. Aan de stand van het gras kunnen ze zien of er in de
tussenliggende periode iets anders dan gras heeft gestaan.
W+J+J*: Nou, als je gras inzaait, dan zie je dat toch heel snel. Dat is heel
snel groen hoor !
J+J*: Het kan niet dat het gras in september nog niet zichtbaar zou zijn.
Dat staat dan echt al hoog hoor."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard en
hiertoe onder meer als volgt overwogen:
" Uit artikel 9 van Pro Verordening (EEG) 1765/92 en Bijlage 1 van Verordening
(EG) 658/96 volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend voor gronden
die van 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor meerjarigen
teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik waren.
Middels steekproeven controleert LASER jaarlijks een door de Europese
Commissie vastgesteld percentage van de steunaanvragen op deze voorwaarde.
Aan de hand van satellietfoto's uit de periode 1987 tot en met 1991 heeft
LASER vastgesteld dat de percelen 5 en 20 uit uw aanvraag oppervlakten 1998
niet voldoen aan bovengenoemde voorwaarde. De twee percelen waren in de
referentieperiode permanent in gebruik als grasland. U bent door LASER in de
gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de percelen wel op enig moment in
gebruik zijn geweest als akkerland. Gedurende de behandeling van uw
aanvraag en tijdens de bezwaarfase heeft u rekeningen van loonwerkers uit
1988 en 1991 ingediend als bewijs dat u in de betreffende periode op de
percelen ma‹s zou hebben verbouwd. Geen van voornoemde documenten is op
perceelsniveau en zij kunnen dan ook niet worden beschouwd als bewijs dat u
op de percelen 5 en 20 in de jaren 1987 tot en met 1991 ma‹s heeft geteeld. "
Ten verweer is onder meer het volgende aangevoerd:
" Nu appellante ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing geen bewijs
heeft geleverd dat de juistheid van de satellietbeelden in twijfel trekt, kon
verweerder niet anders dan constateren dat het desbetreffende perceel niet
voldoet aan de definitie van akkerland.
Tenslotte is verweerder van mening dat het niet onredelijk is dat hij eerst in
1998 heeft vastgesteld dat de betreffende percelen niet voldoen aan de definitie
akkerland.
Verweerder heeft in de voorgaande jaren, in tegenstelling tot hetgeen
appellante beweert, wel degelijk gecontroleerd of de voorschriften voor een
aanvraag correct zijn nageleefd. Deze controle heeft echter plaatsgevonden
zonder gebruik van satellietfoto's. "
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij met betrekking tot percelen die in
voorafgaande jaren wel zijn geaccepteerd als akkerland, het beleid voert deze niet meer als
zodanig te accepteren in het geval de satellietopnames aangeven dat ten tijde van de
opnames sprake was van grasland. In dit geval verzoekt hij van de aanvrager nader bewijs.
Voorts heeft verweerders gemachtigde ter zitting desgevraagd verklaard geen uitleg te
kunnen geven bij de kleuren van de verschillende percelen op de satellietfoto's en hiervoor
verwezen naar het oordeel van ter zake deskundigen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft bij beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit
aangevoerd:
" Uit de facturen en meitellingen van cli‰nten blijkt duidelijk dat cli‰nten in de
betreffende jaren, de kalenderjaren 1987 tot en met 1991, akkerbouwgewassen
op het bedrijf hebben geteeld. Het is voor cli‰nten niet mogelijk om dit per
perceel aan te geven. In genoemde jaren was het in het algemeen voor
agrarische bedrijven gebruikelijk om de administratie op bedrijfsniveau te
voeren en niet een administratie per perceel. Naar de mening van cli‰nten is het
niet redelijk om hen daar nu op af te rekenen. Toentertijd was niet bekend dat
deze administratie op perceelsniveau een vereiste zou worden.
Tevens kunnen, naar de mening van cli‰nten, de door LASER gehanteerde foto's
niet worden gebruikt voor aan afwijzing van de aanvraag, omdat deze foto's
geen bewijs leveren dat er geen akkerbouwgewas op de betreffende percelen is
geteeld. In artikel 9 van Pro de Verordening (EEG) 1765/92 en Bijlage I van
Verordening (EG) 658/96 volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend
voor gronden die van 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor
meerjarigen teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik
waren.
Laser kan dit echter niet bewijzen. De satellietfoto's uit bijvoorbeeld het jaar
1991 dateren van 3 maart 1991 en van 30 november 1991. Hieruit blijkt niet
automatisch dat er in de tussenliggende periode, van 4 maart tot 31 oktober
1999, ook geen akkerbouwgewas op de betreffende percelen is geteeld. Het is
naar de mening van cli‰nten dan ook niet redelijk om een afwijzing te baseren
op slechts twee momentopnames die ook nog eens een hele tijd uit elkaar
liggen.
Tevens is het naar de mening van cli‰nten onredelijk om eerst in 1998 te
controleren of de voorschriften voor een aanvraag correct worden nageleefd en
of er in de jaren 1987 tot en met 1991 akkerbouwgewassen op de betreffende
percelen zijn geteeld. De onderhavige bijdrageregeling dateert van 1993 en
wordt thans voor het zesde opeenvolgende jaar uitgevoerd. Cli‰nten zijn er
nooit eerder op gewezen dat de door hun ingediende aanvragen niet
overeenkwamen met de gegevens zoals die bij Laser bekend zijn. Hierdoor had
verdere schade voor cli‰nten voorkomen kunnen worden. "
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling wordt - voor zover hier van belang - onder akkerland
verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland
in gebruik was.
Aan de orde is de vraag of verweerder zijn nader standpunt dat niet kan worden
aangenomen dat de percelen 5 en 20 niet in de periode 1987 tot en met 1991 in gebruik zijn
geweest als blijvend grasland, heeft kunnen baseren op de te zijner beschikking gekomen
satellietopnames die in die periode van de percelen 5 en 20 zijn gemaakt. Dienaangaande
overweegt het College ten eerste het volgende.
Verweerder heeft in voorgaande jaren appellantes aanvragen minder fijnmazig
gecontroleerd waarbij hij de percelen 5 en 20 steeds heeft aangemerkt als akkerland en
mede op die grond deze eerdere aanvragen van appellante goedgekeurd.
Deze omstandigheden staan er niet aan in de weg dat verweerder appellantes aanvraag voor
1999 toetst aan meer gedetailleerde controlegegevens als bedoelde satellietopnames die
inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden
verweerder bij de beslissing op die aanvraag op grondslag van deze gegevens terug te
komen van zijn conclusie in voorgaande jaren, dat de als zodanig door appellante
opgegeven percelen voldoen aan de definitie van akkerland, met dien verstande dat
appellante de gelegenheid moet worden geboden in bezwaar aannemelijk te maken dat de
percelen waarop bedoelde satellietopnames betrekking hebben, wel degelijk als akkerland
zijn gebruikt in de referentiejaren 1987 tot en met 1991.
Bij de beoordeling van de bewijsvoering van appellante tegenover de aanwijzingen die aan
de satellietopnames kunnen worden ontleend, dient mede in aanmerking te worden
genomen de tijd die sinds de referentieperiode is verstreken gedurende de jaren waarin
verweerder de percelen 5 en 20 wel heeft aangemerkt als akkerland. Niet onaannemelijk is
immers dat appellantes bewijspositie hierdoor slechter is geworden.
5.2 In het voorliggende geval zijn tijdens verweerders hoorzitting op 19 juli 1999 aan
appellante de satellietopnames van de percelen 5 en 20 getoond, die Georas hebben
gebracht tot de diagnose: "grasland". Blijkens het verslag van die hoorzitting heeft de als
voorzitter functionerende ambtenaar echter volstaan met de mededeling dat Georas aan de
stand van het gras op de opnames kan zien of er in de tussenliggende periode iets anders
dan gras heeft gestaan heeft, en heeft de voorzitter op appellantes vragen naar de betekenis
van de kleuren geen precies antwoord kunnen geven.
Het College acht die enkele mededeling onvoldoende. Verwacht mag worden dat
verweerder de satellietopnames analyseert of doet analyseren, na concreet met de stellingen
van appellante geconfronteerd te zijn, en beoordeelt of die met hetgeen uit de
satellietopnames blijkt, verenigbaar zijn. Verweerder zal op basis daarvan dienen te
beslissen of hij in het licht hiervan aan zijn aan het primaire besluit ten grondslag liggende
bevindingen kan vasthouden. Daarbij dient op inzichtelijke wijze te worden aangegeven op
welke bevindingen dit oordeel steunt.
Ook ter zitting van het College heeft verweerder, aan wie was verzocht de kleurenfoto's
van de satellietopnames over te leggen, desgevraagd geen uitleg kunnen geven bij de
verschillende kleuren van de percelen op de satellietopnames en voor zijn conclusie uit de
satellietopnames volstaan met verwijzing naar het oordeel van ter zake deskundigen.
Het College constateert dat verweerder ook anderszins niet heeft aangegeven hoe de
satellietopnames hem tot de vaststelling hebben gebracht dat de percelen 5 en 20 in de
periode 1987 tot en met 1991 (permanent) als grasland in gebruik waren.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie, dat het bestreden besluit geen blijk
geeft dat verweerder bij zijn besluitvorming op appellantes bezwaar heeft voldaan aan de
ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op hem
rustende plicht de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te
vergaren. Voorts berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering en voldoet
het niet aan het bepaalde bij artikel 7:12 van Pro de Awb.
De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard.
Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum
van deze uitspraak vermeld. Verweerder is te veroordelen in de kosten van appellante in
verband met de behandeling van het beroep, die op de voet van het Besluit proceskosten
bestuursrecht bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 1999;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met in acht nemen van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op fl. 710,-- (zegge: zevenhonderd-en-tien gulden) en te vergoeden aan appellante door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,-- (zegge: vierhonderd-en-vijftig gulden) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 april 2001.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel