Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/223 2 april 2001
11230
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A, te B,
2. C, te D,
3. E, te F,
4. G, te H,
verzoekers,
gemachtigde: mr M.B.W. Litjens, advocaat te Groningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr G.P.G. Kunst en dr A.H.M. Cornelissen.
1. De procedure
Verzoekers hebben op 29 maart 2001 een bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een
beslissing op hun verzoek om ontheffing van het verbod tot toepassing van het
vaccinatieverbod tegen mond- en klauwzeer. Voorts hebben zij bij verzoekschriften van 29
maart 2001 aan de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te
treffen, inhoudende:
" primair: dat verzoekers wordt toegestaan hun vee in te enten tegen MKZ onder
de bepaling dat de gevaccineerde dieren niet gedood behoeven te worden op
grond van het feit dat zij gevaccineerd zijn.
subsidiair: dat het verzoekers wordt toegestaan om hun vee in te enten tegen
mond- en klauwzeer zodra in de directe omgeving van de betreffende bedrijven
mond- en klauwzeer is uitgebroken in de drie noordelijke provincies onder de
bepaling dat vervolgens de betreffende bedrijven niet mogen worden geruimd
en voorts onder de bepaling dat de Minister wordt bevolen om in overleg te
treden met de Europese Commissie en de Raad van Ministers teneinde te
bewerkstelligen dat het Europese non-vaccinatiebeleid danwel het beleid
terzake van de noodentingen wordt gewijzigd in de door verzoekers gewenste
zin;"
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 30 maart 2001, alwaar partijen bij
monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De toepasselijke regelgeving
De considerans van Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke
maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals nadien enkele malen gewijzigd
(PbEG L315, hierna: de Richtlijn), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" (.)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,
maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend
te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (.)
(.)"
In - onder meer - de artikelen 4, 5 en 9, van de Richtlijn zijn deze door de Lid-Staten te
treffen maatregelen nader uitgewerkt. Artikel 9, van de Richtlijn bepaalt als volgt:
" 1. De Lid-staten zien erop toe dat - zodra de diagnose van mond- en klauwzeer
is gesteld - de bevoegde autoriteiten rondom het besmette bedrijf een
beschermingsgebied met een straal van minstens 3 km en een toezichtsgebied
met een straal van minstens 10 km afbakent."
De artikelen 13 en 16 van Richtlijn (hierna: de Richtlijn) luiden, voor zover van belang:
"Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
- het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt,
(.)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van
mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te
voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert,
wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte
zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen
maatregelen hebben met name betrekking op:
- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden
uitgevoerd.
(.)
- andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen.
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de
Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de
procedure van artikel 16. Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening
gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de
noodzaak speciale rassen te beschermen.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de
ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid-
Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de
Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. Dit besluit wordt onmiddellijk
ge‰valueerd in het kader van het Permanent Veterinair Comit‚ volgens de
procedure van artikel 16.
Artikel 16
1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven
procedure, leidt de Voorzitter van het bij Besluit 68/361/EEG ingestelde
Permanent Veterinair Comit‚, hierna het "Comit‚" te noemen, deze procedure,
hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een Lid-Staat, onverwijld in bij
het Comit‚.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comit‚ een ontwerp voor
van de te nemen maatregelen. Het Comit‚ spreekt zich uit met de meerderheid
van stemmen die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor
de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient
te nemen. Bij stemming in het Comit‚ worden de stemmen van de
vertegenwoordigers van de Lid-Staten gewogen overeenkomstig genoemd
artikel. De Voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de maatregelen vast en legt deze onmiddellijk ten
uitvoer wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het Comit‚.
Wanneer zij hiermee niet in overeenstemming zijn of wanneer het Comit‚ geen
advies heeft uitgebracht, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de
Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad stelt de maatregelen vast
met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien de Raad binnen een termijn van 15 dagen na de indiening van het
voorstel geen maatregelen heeft genomen, stelt de Commissie de voorgestelde
maatregelen vast en legt zij deze onmiddellijk ten uitvoer, behalve wanneer de
Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft
uitgesproken."
Artikel 17 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet of de Gwd),
luidt voor zover van belang:
" Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor heel Nederland, hetzij voor bepaalde delen
daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen
worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend
worden behandeld, (..) ter voorkoming van overbrenging van besmetting.
(.)"
- Op 21 maart 2001 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ter
uitvoering van artikel 13, derde lid, van de Richtlijn 85/511/EEG en artikel 17, eerste
lid, en 31 van de Wet de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer
uitgevaardigd, verder ook: de Regeling. Hierin is het volgende bepaald:
" Artikel 1
Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een van de op grond van
artikel 17 en Pro 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren aangewezen
toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer worden in een door de door de
directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen zone
rond de ziektehaard gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer."
In de artikelen 2 en 3 van het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik sera en
entstoffen (hierna: het Besluit gebruik sera en entstoffen) zijn tot uitvoering van de
Richtlijn 85/511 vaccinatieverboden neergelegd. Artikel 4 van Pro dit Besluit biedt de
mogelijkheid tot het vragen van ontheffing van die verboden.
3. Feiten en omstandigheden
Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president op grond
van de stukken en het onderzoek ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekers zijn biologische veehouders. Zij houden met name geiten, schapen en
runderen. Hun bedrijven zijn niet gelegen in enig op basis van de Richtlijn of de Wet
aangewezen toezichtgebied inzake mond- en klauwzeer.
- Bij brieven van resp. 23 en 27 maart 2001 hebben verzoekers verweerder om
toestemming tot vaccinatie van hun veestapel verzocht en, in aanvulling daarop, om
toestemming tot vaccinatie tegen mond- en klauwzeer, nadat in de directe nabijheid
van hun bedrijven mond- en klauwzeer is uitgebroken onder de bepaling dat
vervolgens tot twee maanden na vaccinatie niet over gegaan zal worden tot ruiming
van de betreffende bedrijven teneinde de Minister de gelegenheid te geven om in
Europees verband te komen tot wijziging van de regelgeving.
- Vervolgens is op 28 maart 2001 zijdens verweerder aan de gemachtigde van
verzoekers meegedeeld dat de gevraagde ontheffing niet zal worden verleend.
- Vervolgens hebben verzoekers tegen deze door hen als fictieve weigering
aangemerkte beslissing van verweerder een bezwaarschrift ingediend.
4. De gronden van het verzoek
Verzoekers vinden het vasthouden aan het non-vaccinatiebeleid door verweerder
disproportioneel ten opzichte van het preventief enten. Zij zijn bereid bij een eventueel te
verlenen ontheffing van het vaccinatieverbod beperkende voorwaarden te accepteren, zoals
een vervoersverbod van het gevaccineerde vee gedurende een bepaalde termijn en een
verbod van export.
Zij zijn van mening dat het huidige beleid in redelijkheid niet kan worden gecontinueerd.
Verweerder laat zich leiden door louter economische motieven. Gezonde veestapels
dreigen aldus, zonder dat daarvoor een noodzaak lijkt te bestaan, te worden vernietigd. Aan
dieren wordt onnodig leed toegebracht. En ten slotte loopt het beleid achter de feiten aan.
Het MKZ-virus is niet te stoppen. Vaccinatie is de enige oplossing. In het Verenigd
Koninkrijk gebeurt dat al.
Verzoekers hebben erop gewezen dat de Europese regelgeving niet noopt tot het doden van
niet besmette dieren. De in artikel 5, lid 1 van de Verordening opgenomen verplichting tot
het afmaken van alle voor de ziekte vatbare dieren op een besmet bedrijf, kan, blijkens het
vierde lid worden uitgebreid tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in
verband met de ligging ervan, de situatie of de contacten met de dieren op het bedrijf waar
de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd. Hieruit volgt dat
de Minister daartoe kan, maar niet hoeft te beslissen. Het zogenoemde "stamping out"
beleid ziet slechts op besmette dieren.
De Richtlijn en met name het bepaalde bij artikel 13 staan Pro er niet aan in de weg dat dieren
worden inge‰nt, zonder te worden gedood. En artikel 2, lid 3 van de Richtlijn bepaalt dat
wanneer een Lid-Staat op een beperkt gedeelte van zijn grondgebied noodvaccinaties mag
uitvoeren, zulks niet van invloed is op de status van de rest van het grondgebied, mits de
maatregelen inzake een verbod op verplaatsing van ingeente dieren van kracht zijn
gedurende een periode van twaalf maanden, te rekenen vanaf het tijdstip waarop de
vaccinaties be‰indigd zijn. Kennelijk kan na vaccinatie worden volstaan met een
verplaatsingsverbod van de inge‰nte dieren gedurende een bepaalde termijn.
Verzoekers zijn van mening dat, indien al uit de Nederlandse regelgeving op grond van het
bepaalde bij artikel 22, eerste lid, en sub f, van de Wet, juncto de artikelen 15, lid 4, en
artikel 2, van het Besluit verdachte dieren, zou voortvloeien dat inge‰nte dieren als
verdachte dieren kunnen worden aangemerkt, die moeten worden gedood, de Europese
regeling die zulks niet vereist de doorslag moet geven.
Het primaire verzoek is gebaseerd op artikel 107 van Pro de Wet en/of artikel 3, juncto artikel
4, Besluit gebruik sera en entstoffen. Aan het subsidiaire verzoek ligt artikel 17, eerste lid,
van de Wet ten grondslag.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Ter zitting is zijdens verweerder betoogd dat hem geen bevoegdheid toekomt een
ontheffing als gevraagd te verlenen. Ingevolge artikel 13 van Pro de Richtlijn geldt een
vaccinatie verbod voor de Lidstaten. De mogelijkheid om tot noodenting over te gaan, die
artikel 13, derde lid, laatste alinea van de Richtlijn een Lidstaat biedt, geldt slechts rond
een ziektehaard. Voor het overige is de bevoegdheid om tot vaccinatie over te gaan, geheel
aan de Commissie voorbehouden.
Verweerder heeft nog benadrukt dat preventief vaccineren zonder doding van de ge‰nte
dieren, zonder toestemming van de Commissie, de export gedurende een jaar zal doen
wegvallen. In de media is door de Minister aangegeven dat zelfs het verlies van een half
jaar exportbelemmeringen het einde zal betekenen van een groot aantal bedrijven. In de
Nederlandse kalversector wordt 95% ge‰xporteerden in de varkenssector 75%. Verlaging
van de MKZ-status van de gehele EG zal een verlies van 94% van de Europese
rundvleesexport meebrengen en een verlies van 73% van de Europese varkensexport.
6. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8: 81 van de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet
bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep
is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op
verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op
de betrokken belangen, dat vereist.
Ten tijde dat verzoekers hun bezwaarschrift indienden, te weten op 29 maart 2001 had
verweerder nog niet beslist op de voorliggende verzoeken tot ontheffing van, kortweg, het
hier geldende vaccinatieverbod. Verweerder moet op zo'n verzoek binnen een redelijke
termijn beslissen. Door de belangen die in gevallen betreffende de MKZ-problematiek op
het spel staan moet deze - weliswaar korte - periode geacht worden te zijn verstreken. Gelet
op de zijdens verweerder gedane uitlatingen, die wijzen op afwijzing van de verzoeken om
ontheffing, vat de president in dit geval het op 29 maart 2001 vigerende fictieve besluit op
als een fictieve weigering van de gevraagde ontheffingen.
Ten aanzien van de primaire vordering van verzoekers, ontheffing van het
vaccinatieverbod, zonder de gevaccineerde dieren te hoeven doden, overweegt de president
als volgt.
Naar verweerder terecht heeft gesteld ontbreekt in het onderhavige geval een wettelijke
grondslag om een ontheffing als gevraagd te verlenen.
De president heeft in zijn uitspraak van 24 maart 2001, no. 01/96, (dierentuinen)
overwogen dat het geen twijfel lijdt dat de Richtlijn aan de Lidstaten in algemene zin
voorschrijft het gebruik van MKZ-vaccins te verbieden.
Artikel 13, derde lid, laatste alinea, van de Richtlijn biedt verzoekers derhalve geen
uitkomst, reeds omdat de bedrijven van verzoekers niet gelegen zijn rond enige
ziektehaard, hetgeen voor de toepasselijkheid van genoemd artikelonderdeel vereist is
Ook het bepaalde bij artikel 13, derde lid, eerste volzin van de Richtlijn, kan niet als
grondslag dienen voor enige bevoegdheid van verweerder om tot noodvaccinatie over te
gaan. Eveneens verwijzend naar meergenoemde uitspraak van 24 maart jl. moet de
hierbedoelde bevoegdheid om noodvaccinaties uit te voeren geacht worden te zijn
voorbehouden aan de Commissie, die, gelet op de thans vigerende normatieve kaders
tevens zal moeten beoordelen wat hier de belangen van de gemeenschap zijn, of ook de
belangen van individuele veehouders daartoe kunnen worden gerekend en tot welke
communautaire maatregelen een zodanige afweging moet leiden.
Er is aan de president geen besluit van de Commissie bekend op grond waarvan tot de door
verzoekers gewenste inenting (dus zonder gevolgd te worden door doding en niet rond een
ziektehaard) zou zijn toegestaan.
Hieruit volgt dat het nationale recht thans dan ook geen bevoegdheid kent om tot
noodvaccinatie over te gaan in gebieden, die niet rond een besmettingshaard gelegen zijn.
De Regeling noodvaccinatie, die - onder meer - strekt tot uitvoering van artikel 17, eerste
lid, van de Wet, ziet immers alleen op als zodanig aangewezen toezichtsgebieden.
De primaire vordering van verzoekers niet voor toewijzing in aanmerking.
Hetzelfde geldt voor de subsidiaire vordering van verzoekers, die strekt tot het verlenen
van een ontheffing met het oog op een onzekere toekomstige gebeurtenis. De president
overweegt hier ten overvloede dat, zo het subsidiaire verzoek al een concrete grondslag zou
hebben, het af zou stuiten op dezelfde juridische belemmeringen, die in het kader van de
toepasselijkheid van artikel 13, derde lid, zijn opgenomen. Daarbij wordt in aanmerking
genomen dat verweerders beleid tot het uitvoeren van noodvaccinaties en daaraan
verbonden het preventief ruimen binnen een door hem te bepalen straal rondom een door
een MKZ-besmetting getroffen bedrijf, door de president, gelet op het epidemisch kakter
van de ziekte en de belangen die in de gegeven omstandigheden met bestrijding van de
ziekte gemoeid zijn, niet kennelijk onredelijk wordt geacht.
De slotsom moet zijn dat het verzoek moet worden afgewezen. Voor een veroordeling van een der partijen in de proceskosten met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ziet de president geen aanleiding.
Het vorenstaande leidt tot de volgende beslissing.
7. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, fungerend president, in tegenwoordigheid van mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2001.
w.g. D. Roemers w.g. A. Bruining