Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/206 28 maart 2001
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A, te Ravestein,
2. B, te Berghem,
3. C, te Berghem,
verzoekers,
gemachtigden: mr. E. Couwenberg en mr. D. Wintraecken te Tilburg ,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede en drs F.H. Pluimers.
1. De procedure
Bij besluiten van 26 maart 2001 heeft verweerder verzoekers, onder verwijzing naar artikel 24 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), medegedeeld dat alle evenhoevigen op hun bedrijven op grond van artikel 2, onder c, van het Besluit verdachte dieren (Besluit van 15 juli 1994, houdende regels betreffende verdachte dieren, Stb. 1994, 731, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 7 augustus 1998, Stb. 1998, 667, hierna: het Besluit) met ingang van die datum als verdacht van mond- en klauwzeer worden aangemerkt. Tevens heeft verweerder verzoekers, onder verwijzing naar artikel, derde lid, van de Wet, medegedeeld dat hij spoedheidshalve onder meer de volgende maatregel neemt:
"1. Ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus en ter voorkoming van verspreiding ervan is het noodzakelijk dat alle evenhoevigen op uw bedrijf, overeenkomstig artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de GWWD, worden gedood. Over het precieze tijdstip van het doden van de dieren zult u nog nader geïnformeerd worden."
Tegen deze besluiten hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Voorts hebben zij bij verzoekschrift van 27 maart 2001 aan de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van de besluiten van 26 maart 2001, dan wel een passende voorlopige voorziening te treffen om onevenredig nadeel te voorkomen.
De president heeft op 27 maart 2001 telefonisch de schorsing van bovengenoemde besluiten doorgegeven tot na de uitspraak van heden in de onderhavige zaak.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 28 maart 2001, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De considerans, alsmede de artikelen 2, 4 en 5 van Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals nadien enkele malen gewijzigd (PbEG L315, hierna: de Richtlijn), luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"(...)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (...)
(...)
Artikel 2
(...)
Voorts wordt verstaan onder:
a) (...)
b) (...)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lidstaten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
(...)
2. De bevoegde autoriteit kan de in lid 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf die van de ziekte worden verdacht, voor een eventuele besmetting moet worden gevreesd.
3. De in de leden 1 en 2 genoemde maatregelen worden pas opgeheven wanneer officieel is vastgesteld dat het vermoeden van mond- en klauwzeer niet langer bestaat.
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c, bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. De officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(...)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd."
Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 15
1. t/m 3. (...)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen Pro of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
a. t/m e. (...);
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. t.m j. (...).
2. (...)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
Artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren van het Besluit, waarbij in de considerans onder meer wordt verwezen naar de Richtlijn, alsmede naar de artikelen 15, vierde lid, en 111, van de Wet, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de
gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Een schriftelijke en op 27 maart 2001 ondertekende verklaring van drs D, dierenarts te E, houdt het volgende in:
"Ondergetekende, D, dierenarts te E, verklaart te hebben bezocht het bedrijf van familie F, te Berghem op 23 maart, 24 maart en 25 maart.
Op 23 maart waren in afdeling 1 van stal 2 een aantal kalveren ziek, zij wilden niet drinken, hadden een versnelde ademhaling en waren suf. Dit was de eigenaresse de vorige dag ook al opgevallen en daarom had zij reeds op 22 maart bij de praktijk aan de bel getrokken. Er waren geen kalveren gestorven gedurende de laatste dagen.
Bij klinische inspectie bleken bijna alle kalveren van afdeling 1 laesies en blaren in de bek te hebben (op de tong, neusspiegel en aan de binnenkant van de lippen). Bij het opnemen van de temperaturen waren er slechts 2 kalveren met een temperatuur boven de 40°C. Van de blaren is materiaal (wand + inhoud) verzameld van 6 kalveren en ingestuurd voor onderzoek naar het ID-Lelystad. Ook is van 9 kalveren bloed (serum en heparine) afgenomen voor onderzoek.
Op 24 maart is ondergetekende nogmaals naar het bedrijf gestuurd om meer materiaal te verzamelen. De kalveren maakten op dat moment een ziekere indruk, er stonden enkele kalveren te speekselen en enkele kalveren durfden de mond niet goed dicht te doen. Ondergetekende heeft toen 6 kalveren geselecteerd met meerdere laesies en blaren.Van deze kalveren is bloed afgenomen, vervolgens zijn de kalveren geëuthanaseerd en heeft ondergetekende volledige tongen, neusspiegels en lippen verwijderd voor onderzoek. Ook hierbij waren kalveren met meerdere blaren en laesies op tong, lippen en verhemelte.
In overleg met de eigenaar is toen besloten om de kalveren met antibiotica te gaan behandelen.
Op 25 maart is ondergetekende opnieuw naar het bedrijf gestuurd om van alle dieren (kalveren en geiten) bloed af te nemen omdat er een sterke verdenking op Mond- en Klauwzeer bestond op grond van een uitslag van ID-Lelystad. De kalveren in afdeling 1 maakten op dat moment een gezondere indruk. In afdeling 2 en 3 waren toen wel meer kalveren met laesies op de neus te zien en de jongste kalveren in afdeling 3 maakten een iets suffere indruk.
Aldus naar waarheid opgemaakt op 27 maart 2001 te Uden"
- De bedrijven van verzoekers liggen binnen een straal van 1 kilometer rond het bedrijf van F, te Berghem. Dit bedrijf is 27 maart 2001 geruimd.
- Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen ten aanzien waarvan thans de verzoeken om een voorlopige voorziening zijn gedaan. In deze besluiten heeft verweerder als reden van verdenking van mond- en klauwzeer vermeld dat in de omgeving van de bedrijven van verzoekers een bedrijf is gelegen, waarop één of meer dieren, ernstig verdacht van mond- en klauwzeer, aanwezig waren.
3. Het standpunt van verzoeker
Verzoekers hebben onder meer aangevoerd dat er geen besmetting als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Richtlijn is vastgesteld op het bedrijf van F. Er is eerst van besmetting sprake, aldus de president in zijn uitspraak van 27 maart 2001 (AWB 01/204 en 01/205) als aan de in dit artikel genoemde voorwaarden is voldaan. Ten tijde van de bestreden besluiten waren deze voorwaarden nog niet vervuld.
Verzoekers stellen zich voorts op het standpunt dat niet is voldaan aan het in artikel 5 lid 4 van Pro de Richtlijn genoemde vereiste voor preventieve ruiming van omliggende bedrijven dat de ziekte moet zijn geconstateerd. Er bestaat thans nog slechts een verdenking.
Hiernaast kan ook de Wet niet als grondslag dienen voor de door verweerder genomen besluiten, nu geen sprake is van verdachte dieren als bedoeld in de Wet.
Op grond van het voorgaande is sprake van onrechtmatige besluiten.
4. Het nadere standpunt van verweerder
Ter zitting is er van de zijde van verweerder van verweerder op gewezen dat het van eminent belang is dat de besluiten ten aanzien waarvan de verzoeken om een voorlopige voorziening zijn gedaan met de grootst mogelijke spoed kunnen worden uitgevoerd, aangezien elke vertraging grote gevolgen kan hebben voor de verdere verspreiding van het virus. Verweerder grondt zijn beleid in deze zowel op de Richtlijn als op de Wet.
Verweerder heeft hierbij aangetekend dat van de zijde van de Commissie van de EG van verweerder wordt verwacht dat in gebieden met een hoge veedichtheid - hetgeen in het onderhavige geval aan de orde is nu het primaire bedrijf ligt in Noord-Brabant - wordt overgegaan tot preventieve ruiming in een straal van 2 kilometer rondom dit bedrijf. Niet voldoen aan deze verwachting kan tot ernstige gevolgen leiden.
Ter toelichting verwijst verweerder op het feit dat de Commissie Nederland heeft gekort op de bijdrage terzake van de kosten van ruimingen, die zijn gemaakt door de uitbraak van de varkenspest in Nederland in 1997, omdat Nederland toen gedurende een bepaalde periode niet preventief heeft geruimd.
De bedrijven van verzoekers liggen binnen een straal van 1 kilometer rond het bedrijf van F (het primaire bedrijf) te Berghem. Dit bedrijf is op 27 maart 2001 geruimd. Op het bedrijf zijn op 23, 24 en 25 maart klinische verschijnselen geconstateerd van mond- en klauwzeer.
De definitieve bevestiging door middel van officieel erkend laboratoriumonderzoek is nog niet binnen.
Onder bepaalde omstandigheden, onder meer afhankelijk van het klinische ziektebeeld, alsmede in het licht van andere factoren zoals het gebied waar de verdenking op besmetting met het virus bestaat, wordt naast de officiële test, een niet officieel erkende test toegepast die sneller dan deze officiële test een redelijk betrouwbare indicatie geeft of daadwerkelijk sprake is van besmetting met het mond- en klauwzeervirus. In het onderhavige geval is met deze zogenaamde PCR-techniek het RNA in het mond- en klauwzeervirus aangetoond, hetgeen wijst op de aanwezigheid van het mond- en klauwzeervirus.
Naar de mening van verweerder levert de ligging van de onderhavige bedrijven van verzoekers ten opzicht van het primaire bedrijf voldoende grond op om de evenhoevigen op deze bedrijven als verdacht aan te merken en tot preventieve ruiming over te gaan. De ernst van de situatie en de grote veterinaire risico's laten geen minder vergaande maatregelen toe.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Awb juncto artikel 19, eerste lid van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld overweegt de president als volgt.
Ingevolge artikel 21 van Pro de Wet kan de aangewezen ambtenaar in spoedeisende gevallen overgaan tot het nemen van maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte, zoals mond- en klauwzeer. Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f., kunnen die maatregelen zijn het doden van zieke en verdachte dieren.
Volgens artikel 15, vierde lid, van de Wet wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Dit is gebeurd bij het Besluit. In het Besluit is in artikel 2 (onder c) bepaald dat dieren als verdachte dieren worden aangemerkt onder meer indien de ambtenaar, die daartoe door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister) is aangewezen, redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke veeziekte vatbaar is. Verweerder is zo'n aangewezen ambtenaar.
In de geschorste besluiten is als reden van verdenking genoemd dat in de omgeving van de bedrijven van verzoekers een bedrijf (hierna en hiervoor: het primaire bedrijf) ligt waarop één of meer dieren, ernstig verdacht van mond- en klauwzeer, aanwezig waren.
Voor het oordeel dat de evenhoevige dieren op de bedrijven van verzoekers in strijd met de Wet of het Besluit als verdachte dieren zijn aangemerkt is, gelet op de zeer ruim geformuleerde criteria in de hiervoor onder rubriek 2 genoemde wettelijke bepalingen, geen plaats.
De vraag die vervolgens voorligt is of de verweerder op goede grond heeft kunnen besluiten dat deze verdachte dieren (onverwijld) gedood moeten worden.
Dienaangaande overweegt de president het volgende.
De artikelen 21 en 22 van de Wet kennen aan verweerder ruime discretionaire bevoegdheden toe, waaronder de bevoegdheid tot het doden van verdachte dieren. Het is aan het bestuursorgaan om uit de hem ten dienste staande maatregelen na afweging van alle in aanmerking komende belangen waaronder - onder meer - het belang van voorkoming van verdere verspreiding van de ziekte, het economisch belang van de betrokken sector en de belangen van hen die in dezelfde positie verkeren als verzoekers zeggen te verkeren, een keuze te maken. Aan de rechter komt in dit verband slechts de bevoegdheid toe om voormelde keuze marginaal te beoordelen. Hierbij is niet bepalend welke keuze de rechter zelf zou hebben gemaakt wanneer hij de belangen had afgewogen, maar slechts of het bestuursorgaan na afweging van alle mee te wegen belangen in redelijkheid tot zijn keuze kon komen.
Het beleid van de minister is ter zitting van 28 maart toegelicht. Het brengt mee dat zo spoedig mogelijk na het met redelijke zekerheid vaststellen van een mond- en klauwzeeruitbraak een getroffen bedrijf geruimd wordt. Voorts werd ten tijde van de litigieuze besluiten van verweerder overgegaan tot preventieve ruiming van alle bedrijven die binnen een straal van één kilometer liggen rondom dat primaire bedrijf. Dit alles om een verdere verspreiding zo snel en effectief mogelijk te voorkomen.
Er zijn echter, zoals uit het voorgaande volgt, zeer ingrijpende gevolgen van de aanwijzing van een bedrijf als primair bedrijf: rondom dat bedrijf gaat, gelet op het beleid, immers preventieve ruiming plaatsvinden.
Naar voorlopig oordeel van de president is voor het aanmerken van een bedrijf als primair bedrijf besmetting in de zin van de Richtlijn, bij één of meer dieren op zo'n bedrijf in ieder geval voldoende de vaststelling van een besmetting.
De door verweerder overgelegde bescheiden bevatten voldoende verifieerbare gegevens van de klinische symptomen die op het primaire bedrijf ten aanzien van één of meer dieren zijn vastgesteld. Deze klinische verschijnselen duiden op mond- en klauwzeer.
Overgelegd is immers een schriftelijke verklaring van 27 maart 2001 van de dierenarts die het bedrijf F heeft bezocht, inhoudende een verslag van zijn bevindingen op dat bedrijf op 23, 24 en 25 maart 2001. De inhoud van die verklaring bevestigt naar voorlopig oordeel van de president dat op het bedrijf F zich één of meer met mond- en klauwzeer besmette dieren, in de zin van de Richtlijn, hebben bevonden.
Er bestaat dan ook thans geen grond hierom tot schorsing van de bestreden besluiten over te gaan.
Voor het oordeel dat het beleid van de minister om in een situatie als thans aan de orde over te gaan tot ruiming van dieren, waaronder die van verzoekers, binnen een straal van één kilometer rond het bedrijf F onmiskenbaar onrechtmatig is, zodat de voorgenomen maatregelen moeten worden geschorst, ziet de president voorshands geen plaats.
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat het begrip "verdacht" in artikel 2, onder c, van het Besluit een ruime betekenis heeft, terwijl voorts het nemen van de maatregel, voorzien in artikel 22, eerste lid, onder f, van de Wet (het doden van verdachte dieren) niet aan nadere wettelijke normering is onderworpen. Het is niet, zoals reeds overwogen, de taak van de rechter om zelf daarover een oordeel te geven. Hij toetst met name of het betrokken gezag op feitelijk juiste grondslag tot zijn oordeel is gekomen en of gezegd moet worden dat het betrokken gezag niet in redelijkheid tot dat oordeel heeft kunnen komen.
De van de kant van verweerder gegeven uiteenzetting over de veterinaire aspecten van de zaak en met name de aard van de besmetting en daarmee samenhangende nauwelijks te overziene risico's van verspreiding geeft een voorshands overtuigend te achten beeld van de noodzaak tot ingrijpen. De conclusie van de minister dat thans op veterinaire gronden, gelet op de achterliggende grote economische belangen, rigoureus ingrijpen nodig is, acht de president niet onredelijk.
De president overweegt dat de aard van de maatregel onmiskenbaar uiterst rigoureus is. Herstel is niet meer mogelijk. Ook schadevergoeding zal in dit geval geen volledige uitkomst kunnen bieden. Daartegenover staat het epidemisch karakter van de ziekte. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een afweging van de betrokken belangen, met name het belang van de sector, alsmede van de overige belangen die worden gediend bij een uiterste poging de ziekte de kop in te drukken, de doorslag moet geven tegenover het belang van de individuele veehouder en dat minder ingrijpende maatregelen in de huidige situatie onvoldoende effect zouden sorteren. Dit geldt volgens verweerder in overeenstemming met het beleid van de minister, met name voor bedrijven die zoals dat van verzoekers, gelegen zijn op betrekkelijk geringe afstand van een bedrijf waarop de ziekte werd geconstateerd.
Zoals al gezegd, komt de president alleen een marginale toetsing toe. Die toetsing kan niet - bij de stand van zaken op dit moment, met betrekking tot de mond-en klauwzeer epidemie - tot het oordeel leiden dat de beslissing van verweerder zozeer kennelijk onredelijk is dat het verzoek tot schorsing van de besluiten noodzakelijk is.
Al het vorenstaande brengt de president tot het oordeel dat het verzoek tot schorsing van de besluiten van verweerder van 26 maart 2001 niet voor toewijzing in aanmerking komt.
De president ziet geen termen aanwezig om een der partijen met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken.
6. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, fungerend president, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2001.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel