Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/577 8 maart 2001
33000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr F. Knoef, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr F.A.G. van Kuijen, werkzaam bij het ministerie van verweerder.
1. De procedure
Op 5 juli 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juli 1999 waarbij is beslist
op de bezwaren van appellante tegen een besluit van verweerder van 9 december 1997 tot
weigering van aanwijzing van een diploma op grond van artikel 9, eerste lid, onder j, van
de Wet op de architectentitel.
Bij brief van 27 oktober 1999 heeft appellante het beroepschrift nader gemotiveerd.
Op 31 januari 2000 is een verweerschrift ingediend.
Op 17 november 2000 heeft verweerder een nadere memorie ingediend.
Op 30 november 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben
hierbij hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader toegelicht. Tevens waren
appellante in persoon en dr H.A. Groeneveld, directeur van de Stichting Bureau
Architectenregister, aanwezig.
2. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Met betrekking tot de inhoud van het bestreden besluit volstaat het hier te vermelden dat
verweerder bij dit besluit de bezwaren van appellante ongegrond heeft verklaard. Met
betrekking tot de kwalificatie van de aanwijzing van een diploma op grond van artikel 9,
eerste lid, onder j, van de Wet op de architectentitel heeft verweerder in zijn memorie van
17 november 2000 het volgende opgemerkt:
" Met het oog op uw uitspraken van 19 april 2000 in de zaken van
F.L.M. van Rossum (kenmerk: AWB 98/1214) en A.H. Yousoufi (kenmerk:
AWB 98/1294), waarin u heeft bepaald dat de aanwijzing door mij van een
diploma op grond van artikel 9, eerste lid, onder j, van de Wet dient te worden
aangemerkt als de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift, en
gelet op een mogelijke vernietiging door uw College van mijn bestreden besluit
in onderhavige zaak voer ik, om voormelde reden het volgende aan.
Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
van 12 juni 1995 in de zaak J.C. Carvalho Fernandes (kenmerk: R01.93.2602),
die ik als bijlage 1 bij deze brief voeg, in welke zaak eveneens een aanwijzing
door (destijds) de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van een
Braziliaans architectendiploma op grond van artikel 9, eerste lid, onder j, van
de Wet aan de orde was, volgt logischerwijs dat de Afdeling van mening is dat
het hier betreft een beschikking in de zin van de voormalige Wet
Administratieve rechtspraak overheidsbeslissingen (hierna: Wet AROB), nu de
Afdeling het bestreden besluit zonder meer inhoudelijk heeft beoordeeld.
Het behoeft mijns inziens gelet op de opzet en strekking van de Algemene wet
bestuursrecht geen nader betoog dat er van dient te worden uitgegaan dat wat
onder de voormalige Wet AROB een (appellabele) beschikking was, op grond
van de Algemene wet bestuursrecht een appellabel besluit is.
Ook vanuit de rechtsliteratuur met betrekking tot het beschikkingsbegrip is
goed verdedigbaar dat een besluit op grond van artikel 9, eerste lid, onder j, van
de Wet een beschikking betreft.
Zo ben ik van mening dat het object van het onderhavige besluit, het diploma
van de betreffende opleiding, zodanig concreet is dat het besluit toch als een
beschikking dient te worden beschouwd. Een vergelijking doet zich hier voor
met de zogenaamde statusverlenende of zaaksgerichte beschikking. Overigens
wijs ik in dit verband tevens nog op de Wet op de erkende onderwijs-
instellingen, waarin in artikel 26, tweede lid, van die wet wordt bepaald dat de
beschikking tot verlening van een erkenning c.q. de intrekking of afwijzing van
een verzoek om erkenning door de Minister (van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen) bekend wordt gemaakt in de Staatscourant.
Bovendien wordt juist de omstandigheid die uw college vermeldt onder punt 5
in de beoordeling van het geschil, namelijk dat de aanwijzing in de praktijk
sterk omlijnd is, in de literatuur als van doorslaggevend belang aangemerkt
voor het kwalificeren van een besluit als beschikking. De aanwijzing geldt in
onderhavig geval voor een gesloten groep personen, namelijk slechts die
personen die in het jaar 1985 aan de Universiteit Federal de Pernambuco te
Recife, Brazili‰ hetzelfde eind-diploma hebben behaald als appellante.
Subsidiair, voor het geval uw College anders dan hierboven betoogd geen
beschikking aanwezig acht, zou ik willen stellen dat sprake is van een besluit
van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, en
derhalve onder de Algemene wet bestuursrecht ook onder de rechtsmacht van
uw College valt. Onderhavig besluit heeft weliswaar bepaalde algemene
aspecten, maar voldoet mijns inziens niet aan twee elementen die in de
literatuur als kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift worden
gezien, namelijk de algemeenheid van de groep geadresseerden en de
abstractheid van het voorschrift -de toepasbaarheid op een open groep van
gevallen- (vergelijk p. 253 van Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male,
hoofdstukken van bestuursrecht, elfde druk, 1999). Bij onderhavige besluit is
sprake van een gesloten groep.
Uit de door uw College aangehaalde passage van de Memorie van Toelichting
bij het betreffende artikel uit de Wet en de inhoud van de overige onderdelen
van het artikel van de Wet is naar mijn mening niet op te maken wat de aard
van het op artikel 9, eerste lid, onder j, gebaseerde besluit is of wat de
bedoeling van de wetgever daarbij was. Mijns inziens is het niet ongebruikelijk
dat in ‚‚n wetsartikel algemene, als het ware direct werkende, regels worden
gegeven in combinatie met het cre‰ren van een bevoegdheid van de Minister
om bij beschikking (subsidiair besluit van algemene strekking) in concrete
gevallen hetzelfde resultaat te bewerkstelligen.
Tenslotte moet worden geconstateerd dat de benadering van uw College zoals
die naar voren komt in eerdergenoemde uitspraken van 19 april jl., als resultaat
heeft dat voortaan in zulke -gelijke- gevallen, een beroep op de burgerlijke
rechter als restrechter dient te worden gedaan. Ik vrees echter dat een dergelijk
beroep bij voorbaat als tamelijk kansloos moet worden beschouwd.
Voor succes is immers nodig dat de burgerlijke rechter niet alleen de Staat zou
moeten gebieden een algemeen verbindend voorschrift tot stand te brengen,
maar bovendien de precieze inhoud daarvan zou moeten bepalen. Dit klemt te
meer daar uit het Europese recht, het geldende maar in ieder geval het komende
recht (zie artikel 11 in het voorstel voor een richtlijn tot wijziging van de
richtlijnen 89/48/EEG en 92/91/EEG betreffende het algemeen stelsel van
erkenning van beroepskwalificaties en tot aanvulling van ondermeer de
richtlijn 85/384/EEG, gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 20/2000, door de
Raad vastgesteld op 20 maart 2000, Pb C119/1: "a right of appeal before the
courts under national law") voor gevallen vergelijkbaar met het onderhavige
dwingt tot een recht van beroep. Zonder te willen stellen dat een beroep op de
burgerlijke rechter als ontoereikend moet worden beschouwd is mijns inziens
evident dat binnen het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming vragen als
die in het onderhavige beroep aan de orde zijn bij de bestuursrechter thuis
horen."
3. Het standpunt van appellante
Om redenen waarvan hierna zal blijken, kan weergave van het standpunt van appellante
achterwege blijven.
4. De beoordeling van het geschil
In zijn uitspraken van 19 april 2000 (AB 2000, nr. 471) heeft het College beslist dat de
aanwijzing van een diploma door verweerder moet worden gekwalificeerd als de
vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift. In hetgeen door verweerder in zijn
memorie van 17 november 2000 is aangevoerd, ziet het College geen aanleiding op dit
recent door het College ingenomen standpunt terug te komen. De omstandigheid dat de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het verleden over de onderhavige
kwestie - overigens ongemotiveerd - een keer anders heeft geoordeeld, biedt hiervoor
onvoldoende grondslag. Overigens komt het betoog van verweerder er in wezen op neer
dat in dit geval ook een andere waardering van de verschillende elementen die het
onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten markeren,
denkbaar zou zijn. Zulks is evenmin voldoende om terug te komen op de recent door het
College - gemotiveerd - gemaakte keuze.
Het is de uitdrukkelijke wens van de wetgever geweest dat algemeen verbindende
voorschriften niet rechtstreeks voor beroep bij de bestuursrechter vatbaar zouden zijn. De
omstandigheid dat bij de rechtstreekse toetsing van algemeen verbindende voorschriften de
burgerlijke rechter in beeld komt, is hiervan het onvermijdelijk gevolg en is reeds daarom
niet van betekenis bij de beoordeling van de vraag of een bepaald besluit al dan niet als een
algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt.
Gelet op het vorenoverwogene had verweerder de bezwaren van appellante niet-
ontvankelijk moeten verklaren.
Het beroep moet daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit moet worden
vernietigd. Het College ziet aanleiding, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de
Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak te voorzien en de bezwaren van appellante
alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van
artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
5. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit en
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van
fl. 225,-- (zegge: tweehonderdvijfentwintig gulden) vergoedt.
Aldus gewezen door mr H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2001.
w.g. H.G. Lubberdink w.g. F.W. du Marchie Sarvaas