Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/530 7 maart 2001
7710
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr E.A. Buys, advocaat te Voorthuizen,
tegen
Hoofdproductschap Akkerbouw, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr E.R. Kleijwegt en mr G.P. Jansen, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 11 juni 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een
besluit van verweerder van 3 mei 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen diverse brieven en circulaires van verweerder van
november en december 1997 en januari en juli 1998.
Bij schrijven van 7 oktober 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 29 november 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 13 december 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun
gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EEG) nr. 1725/79, zoals nadien gewijzigd, heeft de Commissie de uitvoeringsbepalingen vastgesteld inzake
de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Beschikking denaturatie- en verwerkingssteun magere melkpoeder 1980 (hierna: de
Beschikking), zoals nadien gewijzigd, wordt de steun ter zake van de verwerking van mager melkpoeder of ondermelk
verleend door verweerder. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de steun wordt verleend naar de onderscheidingen en
maatstaven en onder de beperkingen en voorwaarden, die in Verordening (EEG) nr. 804/68, de ter uitvoering daarvan
vastgestelde of vast te stellen verordeningen dan wel bij of krachtens deze beschikking zijn gesteld.
De artikelen 11 tot en met 15 van de Beschikking bevatten nadere regels met betrekking tot de steunverlening voor de
verwerking van magere melkpoeder en ondermelk tot melkpoeder.
In het kader van de toepassing van voormelde regelgeving heeft verweerder de Steunregeling voor de verwerking van magere
melkpoeder en ondermelk in mengvoeder (Verordening (EEG) nr. 1725/79) opgesteld (hierna: de steunregeling), die, evenals
de wijzigingen daarop, bij wege van circulaire aan de ingevolge artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 1725/79 in Nederland
erkende bedrijven wordt toegezonden.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College
komen vast te staan.
- Bij brief van 24 november 1997 heeft verweerder aan appellante interpretaties toegezonden met betrekking tot de
steunregeling. Hierbij heeft verweerder meegedeeld dat deze interpretaties op korte termijn per circulaire aan de sector
worden meegedeeld.
- Bij circulaire nr. 8502 van 27 november 1997 heeft verweerder belanghebbenden op de hoogte gesteld van aanpassingen
en verduidelijkingen van de steunregeling, die betrekking hebben op de volgende onderdelen:
- de procedure bij geconstateerde lebweibesmetting (en andere afwijkingen);
- de herverwerking van kunstmelkvoeder;
- de vermelding van het percentage magere melkpoeder op verpakkingen van
kunstmelkvoeder;
- het gehalte magere melkpoeder in mengsels;
- meer- en minderverwerking.
- Bij circulaire nr. 8513 van 12 december 1997 heeft verweerder meegedeeld dat de ingangsdatum van het bepaalde in
circulaire nr. 8502 nader wordt bepaald op
1 januari 1998.
- Bij brief van 29 december 1997 heeft appellante tegen de brief van 24 november 1997 en beide voormelde circulaires
bezwaar gemaakt bij verweerder.
- Bij brief van 30 januari 1998 heeft verweerder aan appellante onder meer meegedeeld dat nader overleg met het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: het ministerie) ertoe heeft geleid dat onder in deze brief
vermelde voorwaarden herverwerking van mengvoeder in geval van misproducties is toegestaan, alsmede dat het
ministerie bereid is over de toelaatbaarheid van overige varianten van herverwerking interpretatievragen te stellen aan de
Europese Commissie.
- In aansluiting op circulaire 8502 heeft verweerder bij circulaire 8705 van
15 juli 1998 aan belanghebbenden, onder verwijzing naar het feit dat in Verordening 1725/79 is bepaald dat het onder de
steunregeling geproduceerde kunstmelkvoeder v¢¢r het stadium van de eindverwerker niet mag worden verwerkt of
gemengd, meegedeeld onder welke voorwaarden herverwerking mag plaatsvinden.
- Bij brief van 27 juli 1998 heeft verweerder appellante er op gewezen dat circulaire 8705 een wijziging inhoudt van de
eerder bij brief van 24 november 1997 en circulaire 8502 gedane mededeling over steunwaardige herverwerking en dat,
voor zover deze mededeling kan worden beschouwd als een besluit, het bezwaar van appellante ingevolge artikel 6:19,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht wordt mede gericht te zijn tegen de wijziging.
- Bij circulaire 8721 van 28 juli 1998 heeft verweerder aan belanghebbenden een nieuwe versie van de steunregeling
toegezonden. Hierin zijn de wijzigingen, waarover de belanghebbenden eerder bij separate circulaires zijn ge‹nformeerd,
opgenomen.
- Appellante heeft bij brief van 30 november 1998 de gronden van het bezwaar van
29 december 1997, dat naar haar opvatting op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb mede betrekking heeft op
de - hiervoor weergegeven - nadien door verweerder verzonden brieven en circulaires, aangevuld.
- Op 27 januari 1999 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" Ten aanzien van de ontvankelijkheid van uw bezwaren merkt het hoofdproductschap het volgende op.
Voor zover de brieven en circulaires van het hoofdproductschap waartegen u bezwaar heeft gemaakt al kunnen
worden aangemerkt als (zelfstandige) besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gaat het
hierbij, gelet op de aard en inhoud, om beleidsregels zoals gedefinieerd in artikel 1:3 lid 4 Awb, waartegen volgens
artikel 8:2 Awb geen beroep kan worden ingesteld. Dit geldt in ieder geval ten aanzien van de onderdelen cq.
onderwerpen waartegen uw inhoudelijke bezwaren zijn gericht. Het betreft hier immers algemene regels omtrent de
vaststelling van feiten (beoordeling van analyseresultaten) en de uitleg van wettelijke voorschriften
(herverwerking/versnijding en meer-/minderverwerking) bij het gebruik van de bevoegdheid van het
hoofdproductschap tot verlening van steun.
Hieraan doet niet af dat - zoals u stelt - de circulaires zijn gericht aan een concreet en eenduidig afgebakende groep
adressanten. Deze omstandigheid heeft als zodanig geen invloed op het karakter van de besluiten als zijnde
beleidsregels. Of sprake is van beleidsregels wordt bepaald door de inhoud van het besluit, niet door de vorm of de
wijze van bekendmaking. Daarenboven is het hoofdproductschap van mening, dat de besluiten naar hun aard en
inhoud niet uitsluitend zijn gericht tot een concreet en eenduidig afgebakende groep adressanten. Zij gelden immers
iedere belanghebbende, ook de toekomstige. De wijze van bekendmaking is wŠl bepalend voor de inwerkingtreding
van de besluiten, in casu beleidsregels. Het hoofdproductschap is evenwel van mening dat de beleidsregels bij
circulaires deugdelijk bekend zijn gemaakt in overeenstemming met de bepalingen van de Algemene wet
bestuursrecht. De circulaires zijn naar de mening van het hoofdproductschap te beschouwen als een "andere
geschikte wijze" van bekendmaking in de zin van artikel 3:42 lid 1 Awb.
De door u aangehaalde uitspraken van (de Voorzitter van) het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de
President van de rechtbank te 's-Gravenhage, betreffende het karakter van circulaires van het hoofdproductschap als
appellabele besluiten, doen naar de mening van het hoofdproductschap niet af aan het feit dat de onderhavige
besluiten niet voor beroep vatbaar zijn. Wat er ook zij van de mogelijke overeenkomsten en verschillen van de
betreffende gedingen met de onderhavige zaak, feit is dat, zoals hierboven uiteengezet, de onderhavige besluiten
beleidsregels betreffen waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Gewezen wordt in dit verband op het feit dat
de wetgever de appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, waarin oorspronkelijk bij
de inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zou worden voorzien, tot nader order
heeft uitgesteld. Zulks ter voorkoming van een verdere juridisering van het openbaar bestuur. Vanuit deze optiek
kan ook uw argument dat de appellabiliteit vanuit een oogpunt van rechtszekerheid zou zijn vereist, niet worden
aanvaard. Zo dit argument zou worden aanvaard, dan zou dit immers opgaan voor het merendeel van de door
bestuursorganen vastgestelde beleidsregels en dus, alsnog, leiden tot appellabiliteit van beleidsregels, hetgeen in
strijd zou zijn met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever.
Gelet op het voorgaande acht het hoofdproductschap uw bezwaren niet-ontvankelijk, zodat de overige
(inhoudelijke) aspecten van uw bezwaar geen bespreking behoeven. Dit laat evenwel onverlet dat de door u
aangedragen inhoudelijke argumenten terdege zullen worden beoordeeld en mogelijk zullen leiden tot aanpassing
van de betrokken beleidsregel(s)."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Anders dan verweerder stelt kunnen de primaire besluiten niet als beleidsregels worden aangemerkt.
Ten eerste zijn de primaire besluiten niet op in de artikelen 3:40 en 3:42, eerste lid, van de Awb voor besluiten van algemene
strekking voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Dit formele gebrek heeft tot gevolg dat geen sprake is van een besluit van
algemene strekking, waartoe appellante verwijst naar een vonnis van de president van de rechtbank te
's-Gravenhage, dat heeft geleid tot een uitspraak van de Voorzitter van het College van
12 februari 1988 waarin het beroep van appellante tegen een circulaire van verweerder ontvankelijk is geacht. Ook in de in
vervolg daarop gegeven uitspraak van de Voorzitter van het College van 23 augustus 1988 is uitgegaan van een ontvankelijk
beroep
(zaaknr. 87/3125/01/013). Deze uitspraken van de Voorzitter zijn geheel in lijn met een uitspraak van het College van 10 maart
1978 (zaaknr. 10/01/129), waarin eveneens sprake was van een ontvankelijk beroep tegen een circulaire van verweerder.
Nu de Awb geen beperking, doch veeleer een verruiming van de mogelijkheid van beroep tegen besluiten beoogt, is dit onder
vigeur van deze wet niet anders.
Bovendien miskent verweerder dat in de primaire besluiten voorwaarden aan de justitiabelen worden gesteld, die niet uit de
toepasselijke regelgeving - in casu Verordening (EEG) nr. 1725/79 - voortvloeien. Gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb
kunnen beleidsregels slechts betrekking hebben op wetsinterpretatie, belangenafweging en de vaststelling van feiten en dus niet
op het stellen van nieuwe voorwaarden.
Ten derde zijn de primaire besluiten niet aan te merken als algemene regel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, nu
deze besluiten zijn gericht tot een "gesloten groep", namelijk de Nederlandse kunstmelkvoederfabrikanten die door verweerder
overeenkomstig artikel 8, eerste en tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 1725/79 zijn erkend. Dit komt ook tot uiting in de
wijze van bekendmaking van de circulaires aan "belanghebbenden".
Tenslotte is het financi‰le belang bij het recht op steun ingevolge Verordening (EEG)
nr. 1725/79 voor de kunstmelkvoederfabrikanten dermate groot dat de rechtszekerheid toetsing van de rechtmatigheid van de
primaire besluiten vereist. Het is voor deze fabrikanten onevenredig bezwarend om het te laten aankomen op het aanwenden
van rechtsmiddelen tegen besluiten, waarbij met toepassing van de circulaires steun wordt geweigerd of teruggevorderd. Dit
klemt temeer nu de primaire besluiten evident in strijd zijn met Verordening (EEG) nr. 1725/79.
Appellante verzoekt het College het bestreden besluit, alsmede de daaraan ten grondslag liggende primaire besluiten te
vernietigen, met veroordeling van verweerder tot betaling van alle door appellante door deze besluiten geleden schade en de
proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder de bezwaren van appellante tegen de hiervoor in rubriek 2.2. vermelde
brieven en circulaires op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een
algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Onder beleidsregel wordt blijkens artikel 1:3, vierde lid, Awb verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde
een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke
voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Naar het oordeel van het College stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de brief van 24 november 1997, de
circulaire van 27 november 1997 en de circulaire van 12 december 1997 niet meer bevatten dan een weergave van de volgens
verweerder vanaf een bepaald tijdstip te geven uitleg van de in de regelgeving voor steunverlening voor mengvoeder gestelde
voorwaarden en van de wijze waarop verweerder tot vaststelling van de in dit verband relevante feiten komt.
Verweerder heeft deze brief en circulaires in zoverre op goede gronden aangemerkt als beleidsregels, waartegen geen beroep
openstaat en derhalve evenmin ingevolge artikel 7:1 van de Awb een ontvankelijk bezwaarschrift kan worden ingediend.
De stelling van appellante dat de door verweerder gegeven uitleg verder gaat dan de toepasselijke regelgeving kan hieraan -
wat daar overigens van zij - niet afdoen. Deze stelling berust immers op een inhoudelijke beoordeling van de primaire
"besluiten", die pas aan de orde kan komen indien sprake is van een ontvankelijk bezwaar.
Dat de Voorzitter van het College zich in de door appellante vermelde zaken bevoegd achtte, onder de werking van de toen
geldende regels, kennis te nemen van de hem toen voorgelegde besluiten, kan aan het voorgaande evenmin afdoen.
Ook de omstandigheid dat ten tijde van de verzending van de brief en de circulaires sprake is van een duidelijk af te bakenen
groep van belanghebbenden, namelijk de kunstmelkvoederfabrikanten die op dat moment door verweerder op grond van artikel
8 van Verordening (EEG) nr. 1725/79 zijn erkend, doet aan het rechtskarakter daarvan niet af. De samenstelling van deze groep
is immers in beginsel voor wijziging vatbaar, terwijl de uitleg die verweerder aan de toepasselijke regelgeving heeft gegeven
ook geldt voor eventueel in de toekomst erkende fabrikanten van mengvoeders.
De bekendmaking bij wege van circulaires doet evenmin afbreuk aan het rechtskarakter van verweerders mededelingen, doch is
een logisch gevolg van het feit dat ten tijde van verzending ervan de erkende mengvoederfabrikanten bij verweerder bekend
waren.
Tenslotte kan het door appellante gestelde financi‰le belang geen reden vormen om in afwijking van het bepaalde in artikel
8:1, aanhef en onder a, en artikel 7:1, eerste lid, van de Awb tot ontvankelijkheid van het bezwaar te concluderen.
Op grond van het vorenstaande heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de brief van 24 november 1997 en de
circulaires van 27 november 1997 en 12 december 1997 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Hetzelfde geldt voor zover het
bezwaar mede gericht was tegen - hangende de beslissing op bezwaar - aangebrachte wijzigingen in bedoelde brief en
circulaires. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2001.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel