Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/843 en 99/844 8 februari 2001
11300
Uitspraak in de zaak van:
de Nederlandse Vereniging van Dierverloskundigen en Castreurs, statutair gevestigd te Breda, appellante,
gemachtigde: mr A.R.M. Berntsen, advocaat te Alphen aan den Rijn,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr M. Nagel en mr drs H. Leemans.
1. De procedure
Op 28 mei 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 8 april 1998, verzonden
16 april 1998, en van 16 april 1998.
Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de afwijzing van
haar verzoek van 10 oktober 1996, respectievelijk haar aanvullend verzoek van
28 januari 1998, om een aantal diergeneesmiddelen toe te voegen aan het pakket van
diergeneesmiddelen die dierverloskundigen en castreurs mogen gebruiken, niet-
ontvankelijk verklaard.
Op 26 augustus 1998 heeft het College het beroepschrift doorgezonden aan de
arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage, die het vervolgens heeft doorgezonden naar de
arrondissementsrechtbank Breda.
Verweerder heeft op 25 september 1999 een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 22 oktober 1999 heeft de arrondissementsrechtbank Breda zich
onbevoegd verklaard tot kennisneming van de beroepen van appellante en heeft deze
beroepen doorgezonden aan het College.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2000. Bij die gelegenheid
hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij artikel 5 van Pro de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 (hierna: de WUD)
is bepaald, dat degenen die op het moment van inwerkingtreding van dit artikel in het bezit
zijn van een geldige, hun ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Wet op de Uitoefening van
de Diergeneeskunst verleende vergunning tot uitoefening van de verloskunde, zijn
toegelaten tot het als beroep verlenen van hulp met betrekking tot de geboorte of
verwijdering van een vrucht van dieren van in die vergunning genoemde soorten, voor
zover deze hulp bestaat uit bepaalde daarbij nader omschreven verrichtingen.
Bij artikel 6 van Pro de WUD is bepaald dat degenen die op het moment van inwerkingtreding
van dit artikel in het bezit zijn van een geldige, hun ingevolge artikel 5, tweede lid, van de
Wet op de Uitoefening van de Diergeneeskunst verleende vergunning tot het kastreren, zijn
toegelaten tot het als beroep verrichten van een of meer der in onderdeel a t/m d van het
artikel omschreven handelingen tot het onvruchtbaar maken van bepaalde mannelijke
dieren en enkele ingrepen en behandelingen die daarbij kunnen behoren.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Diergeneesmiddelenwet (hierna: DGW) is het
verboden diergeneesmiddelen, bedoeld in artikel 29 van Pro deze wet, af te leveren.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder f, van artikel 30 van Pro de DGW geldt dit verbod
niet voor het afleveren aan personen, behorende tot door de minister van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister van LNV) aangewezen groepen, voor wat
betreft de daarbij aangewezen diergeneesmiddelen.
In artikel 5, eerste lid, van de Regeling van 23 september 1986 (Stcrt 1986/187, hierna: de
Kanalisatieregeling) heeft de minister van LNV als groepen, bedoeld in artikel 30, eerste
lid, aanhef en onder f, van de DGW, aangewezen dierverloskundigen en castreurs die in het
bezit zijn van een een vergunning als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de -inmiddels
ingetrokken- Wet op de Uitoefening van de Diergeneeskunst 1954 (hierna: WUD 1954).
In het tweede tot en met het vierde lid van dit artikel worden de diergeneesmiddelen
genoemd, die aan personen behorende tot de in het eerste lid bedoelde groepen mogen
worden afgeleverd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 22 juli 1996 heeft verweerder appellante onder meer te kennen gegeven
dat indien appellante van mening is dat haar leden zouden moeten kunnen
beschikken over diergeneesmiddelen die zijn of worden geregistreerd, zij een daartoe
strekkend verzoek voorlegt aan verweerder, die op dat verzoek op grond van de Awb
een eventueel voor bezwaar en beroep vatbare beslissing zal nemen.
- Op 10 oktober 1996 heeft appellante verzocht een aantal diergeneesmiddelen toe te
voegen aan het pakket van dierverloskundigen en castreurs.
- Bij brief van 22 augustus 1997 heeft verweerder appellante onder meer bericht dat
voor wat betreft het niet bewilligen in dit verzoek is afgesproken dat het appellante
vrijstaat daartegen bezwaar te maken.
- Bij besluit van 1 oktober 1997 heeft verweerder appellante medegedeeld dat hij het
bij dit besluit gevoegde, door de faculteit Diergeneeskunde van de universiteit
Utrecht omtrent appellantes verzoek uitgebrachte advies geheel onderschrijft en dat
hij appellantes verzoek van 10 oktober 1996 dan ook niet kan inwilligen.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 11 november 1997 een bezwaarschrift
ingediend.
- Ter zake hiervan is appellante op 28 januari 1998 gehoord. Bij die gelegenheid heeft
zij verzocht nog een drietal diergeneesmiddelen toe te voegen aan het pakket van
dierverloskundigen en castreurs.
- Bij besluit van 16 februari 1998 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 23 maart 1998 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaarschriften van appellante niet-
ontvankelijk verklaard. Daartoe is in beide besluiten het volgende overwogen:
" Uw verzoek om toevoeging van diergeneesmiddelen aan het pakket van de
dierverloskundige/castreur moet worden gezien als een verzoek om wijziging
van de ingevolge art. 30 lid 2 onder Pro f in de Kanalisatieregeling aangewezen
diergeneesmiddelen. De Kanalisatieregeling is aan te merken als algemeen
verbindend voorschrift, nu artikel 5 een Pro algemene rechtsnorm oplevert voor
iedereen die diergeneesmiddelen aflevert, en de Minister zijn bevoegdheid tot
het vaststellen van de regeling ontleent aan een wet in formele zin. Uw verzoek
betreft dan ook het beslissen inzake de wijziging van een algemeen verbindend
voorschrift.
Op grond van artikel 8:2 jo Pro 7:1 AWB moet dan ook worden geconcludeerd dat
Uw bezwaarschrift tegen de weigering op een verzoek om het opnemen van
nieuwe geneesmiddelen in de Kanalisatieregeling niet ontvankelijk is.
U heeft aangevoerd dat de mogelijkheid bezwaar en eventueel beroep aan te
tekenen in het overleg met het Ministerie aan de Vereniging van
Dierverloskundigen en Castreurs was geboden.
Hieromtrent merk ik op dat de toezegging slechts de vrijheid verwoordt om een
bezwaar in te dienen, maar niet inhoudt dat een bezwaarschrift ontvankelijk zal
worden geacht.
Overigens zal een wel zodanig geformuleerde toezegging niet kunnen
derogeren aan de wettelijke regels met betrekking tot de ontvankelijkheid van
beroep tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift."
In het besluit van 8 april 1998 is verweerder tevens inhoudelijk ingegaan op de bezwaren
tegen de afwijzing van de verzoeken van appellante om een aantal diergeneesmiddelen toe
te voegen aan het pakket van dierverloskundigen en castreurs.
Bij het besluit van 16 april 1998 heeft verweerder overwogen dat, aangezien appellantes
bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk moet worden aangemerkt, ervan is afgezien
appellante te doen horen.
In aanvulling op de bestreden besluiten heeft verweerder in zijn verweerschrift van
25 september 1998 opgemerkt dat artikel 5 van Pro de Kanalisatieregeling zich in eerste
instantie in abstracte zin richt tot een open groep van degenen die diergeneesmiddelen
afleveren, dat in deze bepaling juncto artikel 5, tweede lid, van de WUD 1954, sprake is
van een groep die "in zijn geheel en in abstracto wordt aangeduid", dat deze groep op geen
enkele wijze nader wordt aangeduid of ingeperkt tot een beperkt aantal natuurlijke
personen en dat artikel 5 van Pro de Kanalisatieregeling derhalve een algemeen verbindend
voorschrift is.
Verweerder meent dat de omvang van de groep niet de maatstaf kan zijn, aangezien dit zou
impliceren dat een op een slinkende groep personen betrekking hebbend algemeen
verbindend voorschrift na een bepaalde tijd niet meer deze hoedanigheid heeft. Bovendien
zou het aanmerken van de groep dierverloskundigen en castreurs als een concrete groep
impliceren dat andere, grotere groepen, zoals alle dierenartsen, eveneens als beperkte
groepen moeten worden aangemerkt. Dit zou betekenen dat de algemeen verbindende
voorschriften op basis van de DGW voor allen als appellabele besluiten moeten worden
gekwalificeerd, hetgeen niet de bedoeling van de wetgever is geweest, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de
bestreden besluiten aangevoerd.
Appellante stelt zich op het standpunt dat de afwijzing van haar verzoek tot toevoeging van
een aantal diergeneesmiddelen aan het pakket van dierverloskundigen en castreurs moet
worden gezien als een beschikking in de zin van de Awb. Volgens haar is in casu voldaan
aan het zogenoemde "CAO-criterium", waarvoor zij verwijst naar de uitspraak van de
Voorzitter van de -voormalige- Afdeling Geschillen van bestuur van de Raad van State
van 20 december 1971 (AB 1972/95), aangezien de groep van dierverloskundigen/castreurs
geen open groep is, maar slechts bestaat uit een beperkte, aanwijsbare groep.
Daarnaast stelt appellante zich op het standpunt dat de regeling van artikel 30, lid 2, aanhef
en onder f, van de DGW niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend
voorschrift, aangezien de algemeenheid van de geadresseerden alsmede de abstractheid van
het voorschrift, dat wil zeggen de toepasbaarheid op een open groep gevallen, ontbreekt.
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij brief van 22 juli 1996
uitdrukkelijk heeft toegezegd dat voor haar bezwaar en beroep openstaat volgens de Awb.
5. De beoordeling van het geschil
In geschil is of de bij verweerders besluiten van 1 oktober 1997 en 16 februari 1998
afgewezen verzoeken van appellante om een aantal diergeneesmiddelen toe te voegen aan
het pakket van dierverloskundigen en castreurs de wijziging betreffen van algemeen
verbindende voorschriften. Indien deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, stond
ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb niet de mogelijkheid open tegen voornoemde
besluiten een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen.
Voorop moet worden gesteld dat, nu in artikel 5, tweede tot en met het vierde lid, van de
Kanalisatieregeling de diergeneesmiddelen zijn opgesomd die aan dierverloskundigen en
castreurs mogen worden afgeleverd, de verzoeken van appellante om een aantal
diergeneesmiddelen toe te voegen aan het pakket van dierverloskundigen en castreurs
moeten worden opgevat als verzoeken tot wijziging van die bepalingen. Aangezien de
besluiten van 1 oktober 1997 en 16 februari 1998 derhalve moeten worden opgevat als
weigering artikel 5 van Pro de Kanalisatieregeling te wijzigen, dient ter beantwoording van de
in de aanhef van deze rubriek geformuleerde rechtsvraag te worden beoordeeld of deze
bepaling een algemeen verbindend voorschrift behelst. Het College beantwoordt deze
vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
De in artikel 30, eerste lid, van de DGW neergelegde verbodsbepaling betreft een algemeen
verbindend voorschrift. De in het tweede lid, aanhef en onder f, van dit artikel vervatte
uitzondering op het verbod diergeneesmiddelen af te leveren, deelt in dit rechtskarakter.
Immers, zowel het verbod als de uitzondering daarop gelden voor een ieder die zich
bezighoudt met de aflevering van diergeneesmiddelen. Dat de uitzondering betrekking
heeft op bepaalde groepen personen, aan wie wordt afgeleverd, en op bepaalde
diergeneesmiddelen doet hier niet aan af, evenmin als de omstandigheid dat het in casu
gaat om een bepaalde, aanwijsbare groep, die, gelet op het wettelijk stelsel, geen
uitbreiding zal kennen.
In artikel 5 van Pro de Kanalisatieregeling is nader bepaald welke groepen personen en welke
diergeneesmiddelen onder de uitzonderingsbepaling van artikel 30, tweede lid, aanhef en
onder f, van de DGW vallen. Deze bepalingen zijn zodanig met elkaar verknoopt, dat
besluiten tot vaststelling of wijziging van artikel 5 van Pro de Kanalisatieregeling delen in het
rechtskarakter van de daaraan ten grondslag liggende uitzonderingsbepaling.
Appellante heeft nog aangevoerd dat verweerder uitdrukkelijk heeft toegezegd dat tegen
een eventuele afwijzing van haar verzoek een aantal diergeneesmiddelen toe te voegen aan
het pakket van dierverloskundigen en castreurs bezwaar en beroep openstaat.
Dienaangaande overweegt het College dat een dergelijke toezegging geen afbreuk kan
doen aan de regels ter zake van het vragen van voorziening op grond van de Awb.
Op grond van het vorenoverwogene is het College van oordeel dat verweerder de bezwaren
van appellante tegen de besluiten van 1 oktober 1997 en 16 februari 1998 terecht niet-
ontvankelijk heeft verklaard. De beroepen dienen derhalve ongegrond te worden verklaard.
Gelet op artikel 8:71 van Pro de Awb merkt het College op dat een vordering tot toevoeging
van een aantal diergeneesmiddelen aan het pakket van dierverloskundigen en castreurs
uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing
van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens