Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/495 en 99/496 31 januari 2001
23030
Uitspraak in de zaak van:
SP Aerospace and Vehicle Systems, te Geldrop, appellante,
gemachtigde: mr E.G.J.M. Bogaerts, te Boxtel,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr L.A.G. Meijer.
1. De procedure
Op 31 mei 1999 heeft het College van appellante een tweetal beroepschriften ontvangen,
waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 20 april 1999.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de
afwijzing van haar aanvragen van 27 augustus 1997 en 1 oktober 1998, beide op grond van
het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963.
Bij schrijven van 18 juni 1999 heeft appellante de gronden van haar beroepen aangevuld.
Op 11 oktober 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 13 december 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaats gehad, waarbij partijen bij
monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van artikel 2 van de In- en Uitvoerwet kunnen bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in- en uitvoer van goederen
indien onder het belang van onder meer de inwendige en uitwendige veiligheid van het
land of de internationale rechtsorde op zichzelf dit vereist.
Op grond van artikel 2 van het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963 is het verboden
om strategische goederen, zoals vermeld in de bijlagen bij het besluit, uit te voeren zonder
vergunning van de Minister van Economische Zaken.
In een brief van 27 februari 1998 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de
Staatssecretarissen van Economische Zaken en Defensie aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 22054, nr. 30), staat
(onder meer) het navolgende vermeld:
" De Ministers van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken dragen op
grond van het Uitvoerbesluit strategische goederen van 26 april 1963 beiden
verantwoordelijkheid met betrekking tot de export van militaire goederen. Het
beleid met betrekking tot wapenexport is uitgewerkt in de Nota
Wapenexportbeleid van 28 maart 1991, alsmede de aanvulling daarop van
27 februari 1992 (22 054, nrs. 1-2). Binnen die gedeelde verantwoordelijkheid
is de Minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor de
buitenlandspolitieke toetsing van aanvragen voor de uitvoer van militaire
goederen. De Staatssecretaris van Economische Zaken is primair
verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van
genoemd Uitvoerbesluit, inclusief de contacten met het bedrijfsleven.
De politieke toetsing van vergunningaanvragen geschiedt aan de hand van de
acht criteria voor wapenexport, zoals die in respectievelijk 1991 en 1992 in
Europees verband zijn overeengekomen."
In een brief van 27 februari 1992 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de
Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
(Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22054, nr. 9), staat (onder meer)
het navolgende vermeld:
" Zoals ook in een desbetreffende verklaring gesteld, is de Europese Raad te
Luxemburg (28/29 juni 1991) tot het oordeel gekomen dat terughoudendheid
moet worden betracht en doorzichtigheid moet worden bevorderd bij de export
van conventionele wapens, met name naar spanningshaarden, mede met het
oogmerk overbewapening te voorkomen.
Te Luxemburg werd in dit kader goedkeuring gehecht aan een zevental
gemeenschappelijke criteria:
(.)
4. handhaving van vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio;
(.)
Deze zeven criteria, die alle stoelen op het belang van de internationale
rechtsorde, sluiten nauw aan bij het door de Regering voorgestane beleid.
(.)
Het genoemde criterium sub 4, beantwoordt in belangrijke mate aan het in de
Nota aangekondigde Nederlandse EPS-initiatief inzake de "defensieve
toereikendheid" dat met name beoogt overbewapening van landen te
voorkomen. Aan de hand van dit criterium zou door de EPS-partners
gezamenlijk moeten worden getoetst of een bepaald land bezig is wapens aan te
schaffen tot een niveau dat aanmerkelijk hoger is dan op grond van de eigen
legitieme defensiebehoeften voor de hand zou liggen en of dat land agressieve
bedoelingen koestert."
In een brief van 2 oktober 1998 van de Staatsecretaris van Economische Zaken aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999,
22054, nr. 39), staat (onder meer) het navolgende vermeld:
" Aanvragen voor de uitvoer van militaire goederen naar lidstaten van de NAVO
en daarmee gelijkgestelde landen (de EU-lidstaten Finland, Ierland, Oostenrijk
en Zweden, alsmede Australi‰, Japan en Nieuw-Zeeland) worden in beginsel
door het Ministerie van Economische Zaken afgehandeld. Voor de Navo-
landen Griekenland en Turkije geldt thans een uitzondering op deze regel.
Aanvragen voor uitvoer naar deze twee NAVO-landen, alsmede aanvragen
voor uitvoer naar alle overige landen, worden voor advies voorgelegd aan de
Minister van Buitenlandse Zaken. Diens advies neemt bij de besluitvorming
over de afgifte van een exportvergunning door het Ministerie van Economische
Zaken een essenti‰le plaats in. Indien wordt vastgesteld dat geen bezwaren
bestaan tegen de voorgenomen uitvoer, wordt door het Ministerie van
Economische Zaken een uitvoervergunning verleend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 februari 1994 heeft de rechtsvoorgangster van appellante bij de Belastingdienst
(Douane, centrale dienst voor in- en uitvoer) een aanvraag ingediend om een
uitvoervergunning voor de uitvoer van 1.013 periscopen voor pantservoertuigen
(zijnde goederen als vermeld onder categorie ML6, voertuigen en onderdelen
daarvoor, speciaal ontworpen of aangepast voor militair gebruik, van de bijlage bij
het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963) naar Turkije.
- Bij besluit van 2 mei 1994 heeft voornoemde Dienst aan de rechtsvoorgangster van
appellante een uitvoervergunning verleend voor de uitvoer van de genoemde 1.013
periscopen voor pantservoertuigen naar Turkije, welke vergunning geldig was tot
31 mei 1995.
- Bij besluit van 29 augustus 1996 heeft voornoemde Dienst aan de
(rechtsvoorgangster) van appellante een uitvoervergunning verleend voor de uitvoer
van 469 periscopen voor pantservoertuigen naar Turkije (zijnde een deelleverantie
van de aanvankelijke 1.013 periscopen), welke vergunning geldig was tot 31
augustus 1997.
- Op 29 augustus 1997 heeft appellante bij voornoemde Dienst een aanvraag ingediend
om verlenging van de geldigheidsduur van de aan haar op 29 augustus 1996
verleende uitvoervergunning (voor verdere deelleveranties).
- Bij besluit van 29 oktober 1997 heeft voornoemde Dienst de aanvraag van
29 augustus 1997 niet ingewilligd.
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 1 december 1997 bezwaar gemaakt.
- Op 1 oktober 1998 heeft appellante bij voornoemde Dienst een aanvraag ingediend
om verlening van een uitvoervergunning voor verdere deelleveranties van
bovengenoemde 1.013 periscopen voor pantserwagens aan Turkije.
- Bij brief van 4 november 1998 heeft verweerder aan de Minister van Buitenlandse
Zaken gevraagd hem nader te adviseren met betrekking tot onder meer voormeld
bezwaarschrift. In deze brief staat voorts vermeld dat voorafgaande aan de niet-
inwilliging van de bovengenoemde aanvraag reeds eerder advies was gevraagd en dat
de Minister van Buitenlandse Zaken bij deze gelegenheid heeft geadviseerd de
aanvraag niet in te willigen op grond van de omstandigheid dat de uitvoer van de
hierboven genoemde goederen strijdig is met het streven om de vrede, veiligheid en
stabiliteit in de regio te handhaven.
- Bij brief van 19 november 1998 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken
verweerder van nader advies gediend. In dit advies staat met betrekking tot de
onderhavige aanvraag (onder meer) vermeld dat Turkije als spanningsgebied wordt
aangemerkt in verband met het Koerdenvraagstuk, dat zowel binnen Turkije zelf als
regionaal speelt en Turkije reeds meermalen heeft gebracht tot militaire expedities
buiten de landsgrenzen.
- Bij besluit van 9 december 1999 heeft voornoemde Dienst de aanvraag van
1 oktober 1998 niet ingewilligd.
- Appelante heeft tegen dit besluit bij brief van 21 december 1998 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 17 december 1998 heeft verweerder (met het oog op de volledige
heroverweging in bezwaar) de Minister van Buitenlandse Zaken gevraagd of de
actuele situatie in het bestemmingsland (in casu Turkije) inmiddels zodanig was
verbeterd dat er geen reden meer zou bestaan om een uitvoervergunning om die
reden te weigeren.
- Bij brief van 7 januari 1999 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken verweerder
bericht dat de onderhavige aanvragen werden geweigerd in verband met de mogelijke
inzetbaarheid in Oost-Turkije. De problemen in die regio zijn sinds de datum waarop
de primaire beschikkingen werden gegeven niet opgelost. Ook onder de huidige
omstandigheden zou het politieke advies dan ook negatief luiden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
De bestreden besluiten houden - samengevat - (onder meer) het volgende in.
De onderhavige aanvragen zijn afgewezen op grond van het criterium betreffende de
handhaving van vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio. Redengevend voor de
afwijzingen zijn in casu de acties van het Turkse leger tegen Koerden in het zuid-oosten
van Turkije en het noorden van Irak vanaf eind 1997, welke omstandigheden nopen tot
afwijzing van vergunningaanvragen die betrekking hebben op de uitvoer van strategische
goederen naar Turkije. Onder verwijzing naar de brief van 7 januari 1999 van de Minister
van Buitenlandse Zaken wordt nog opgemerkt dat er geen aanleiding bestaat om te
veronderstellen dat de situatie in het bestemmingsland zich sedertdien heeft verbeterd.
Naar aanleiding van eerder verleende vergunningen kan niet zonder meer met succes een
beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Vergunningen als de onderhavige
worden juist altijd verleend voor de duur van ‚‚n jaar om zodoende te kunnen inspelen op
een eventuele verandering in de omstandigheden met betrekking tot het bestemmingsland,
waarbij iedere afzonderlijke aanvraag dient te worden getoetst aan het Nederlands
buitenlands beleid met betrekking tot dat land op dat moment.
Niettegenstaande het economisch belang dat een ondernemer heeft bij het kunnen nakomen
van overeenkomsten (door het verlenen van een exportvergunning) en het handhaven
danwel versterken van zijn concurrentiepositie, is dit economisch belang in zijn
algemeenheid ondergeschikt aan de andere belangen die de regering zich heeft gesteld in
het kader van het Nederlands buitenlands beleid en het Nederlandse wapenexportbeleid.
Voorts mag en kan van een producent en exporteur van strategische goederen worden
verwacht dat deze op de hoogte is van de regelgeving inzake de uitvoer van strategische
goederen en van de omstandigheid dat aan het sluiten van overeenkomsten met betrekking
tot dergelijke goederen risico's zijn verbonden. De omstandigheden in een
bestemmingsland kunnen immers van de ene op de andere dag ingrijpend wijzigen met alle
mogelijke gevolgen voor het Nederlands buitenlands beleid met betrekking tot dit land,
waarbij bepaalde landen gelet op hun interne situatie of door de situatie in de regio eerder
onderhevig zijn aan veranderingen in het Nederlands buitenlands beleid.
Ter zitting is door verweerder nog gesteld dat in het kader van het streven naar de vrede,
veiligheid en stabiliteit in een bepaalde regio geen uitvoervergunningen worden verleend
voor landen die kunnen worden aangemerkt als een spanningsgebied, tenzij de aard van de
goederen een uitzondering rechtvaardigt, waarbij alsdan acht kan worden geslagen op de
werkgelegenheidssituatie in Nederland en eventuele reeds bestaande contractuele
verplichtingen van de betrokken ondernemingen. In dit verband heeft verweerder de
uitvoer van granaathulzen door de onderneming Eurometaal naar Turkije (bijvoorbeeld)
wel toegestaan, nu deze goederen zich naar hun aard (waarschijnlijk) niet lenen voor de
inzet in het zuid-oosten van Turkije, danwel Noord-Irak. De goederen in het onderhavige
geval lenen zich echter naar hun aard wel voor inzet in deze gebieden, zodat reeds hierom
geen vergunning kan worden verleend. Als de aard van de uit te voeren goederen in relatie
tot de criteria ingevolge het wapenexportbeleid zich tegen vergunningverlening verzet, kan
aan de werkgelegenheidssituatie in Nederland en eventuele reeds bestaande contractuele
verplichtingen van de betrokken ondernemingen geen doorslaggevend belang worden
gehecht.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende
tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Bij de besluitvorming in het kader van de onderhavige aanvragen heeft verweerder bij de
vereiste belangenafweging ten onrechte onvoldoende gewicht toegekend aan het belang
van de Nederlandse werkgelegenheidssituatie (en die bij appellante in het bijzonder) en de
financi‰le positie van appellante. Hierbij is van belang dat appellante zich contractueel
heeft vastgelegd tot levering van de genoemde onderdelen. Indien geen exportvergunning
wordt verleend, kan appellante deze overeenkomst niet nakomen en zal de afnemer de
schade op haar verhalen, waartoe thans reeds een arbitrageprocedure in Zwitserland
aanhangig is gemaakt. Bij het niet nakomen van de huidige overeenkomst ligt het
bovendien voor de hand dat de Turkse afnemer in de toekomst geen nadere orders meer bij
appellante zal plaatsen.
Voor appellante klemt een en ander te meer nu zij onlangs uit een surseance-periode is
gekomen en haar financi‰le positie niet rooskleurig valt te noemen. Appellante wordt
verder geconfronteerd met hogere uitgaven in verband met voorraadkosten en (eventueel)
aanzienlijke claims van (Nederlandse) toeleveranciers. Het economisch belang van
appellante bij het alsnog verstrekken van een uitvoervergunning is derhalve evident.
Nu de bestreden besluiten nagenoeg geheel zijn gebaseerd op het advies van de Minister
van Buitenlandse Zaken, doet dit geen recht aan de eigen verantwoordelijkheid danwel de
beslissingsbevoegdheid die verweerder in dit soort zaken toekomt. Het advies van de
Minister van Buitenlandse Zaken zou immers weliswaar een essenti‰le plaats innemen,
doch behoeft niet allesbepalend te zijn, waarbij het op de weg van verweerder ligt de
aanvragen naast het advies van de Minister van Buitenlandse Zaken te bezien op de
economische belangen, zoals deze in het wapenexportbeleid staan omschreven.
Verder is van belang dat appellante in 1994 en 1996 wel in het bezit is gesteld van een
exportvergunning, zodat de gevolgen van de beleidswijzing door verweerder thans
eenzijdig op appellante worden afgewenteld. De bestreden besluiten zijn reeds om deze
reden in strijd met het vertrouwensbeginsel. Appellante acht vorengenoemde
beleidswijziging ook op zichzelf onvoldoende gemotiveerd, nu de aard van het conflict in
Zuid-Oost-Turkije sedert 1994 niet wezenlijk is veranderd en destijds wel tot
vergunningverlening is besloten.
Verweerder heeft daarenboven gezien de Nota wapenexportbeleid van 28 maart 1991 op
onjuiste wijze toepassing gegeven aan het criterium van bevordering van de vrede,
veiligheid en stabiliteit in de regio. Immers niet gesteld kan worden, althans is
onvoldoende gemotiveerd, dat Turkije zich met de onderhavige goederen aan het
bewapenen is boven een niveau dat aanmerkelijk hoger is dan op grond van de eigen
legitieme defensiebehoefte voor de hand ligt en/of dat Turkije agressieve bedoelingen
koestert.
Voorts blijkt uit de beschikkingen in primo niet of en, zo ja, op welke wijze advies is
gevraagd aan de Minister van Buitenlandse Zaken en op welke wijze de onderhavige
aanvragen zijn getoetst aan het wapenexportbeleid, in welk verband zonder nadere
motivering enkel is verwezen naar de diverse beleidsnota's.
Tenslotte kan worden betwist of de onderhavige goederen een strategische waarde hebben,
nu deze door een ieder kunnen worden gebouwd c.q. geleverd.
5. De beoordeling van het geschil
Voorzover appellante heeft beoogd te betogen dat de onderhavige goederen geen
strategische waarde zouden hebben, wordt dit betoog verworpen omdat deze goederen
staan vermeld onder categorie ML6, voertuigen en onderdelen daarvoor, speciaal
ontworpen of aangepast voor militair gebruik, van de bijlage bij het Uitvoerbesluit
strategische goederen 1963).
Verweerder legt aan de wijziging in de beoordeling van de aanvragen van appellante in het
bijzonder ten grondslag de inval van het Turkse leger in Irak eind 1997. Het College ziet
geen reden om aan de juistheid van de door verweerder gegeven motivering te twijfelen.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder in voormelde inval grondslag kunnen
vinden voor het oordeel dat sprake is van gewijzigde omstandigheden, op grond waarvan
verweerder in redelijkheid tot deze beleidswijziging heeft kunnen komen.
Voor zover (de rechtsvoorganger van) appellante in de periode van 2 mei 1994 tot
31 augustus 1997 wel in het bezit is geweest van (een) vergunning(en) voor de uitvoer van
genoemde periscopen naar Turkije, leidt dit niet zonder meer tot het oordeel dat ook de
onderhavige vergunningen (alsnog) dienen te worden verleend. Ten aanzien van de
toestemming tot wapenexport heeft verweerder zich - wat het College aanvaardbaar acht -
de mogelijkheid voorbehouden om in het geval van gewijzigde omstandigheden met
betrekking tot het ontvangende land nieuwe aanvragen niet in te willigen. Dat verweerder
de situatie periodiek wil bezien, kon appellante ook blijken uit de omstandigheid dat
genoemde vergunningen slechts een geldigheidsduur van ‚‚n jaar hebben.
Het College acht niet onaanvaardbaar dat verweerder de gevolgen van de beleidswijziging
voor rekening van appellante laat. Hierbij is met name in aanmerking genomen de aard van
de betrokken goederen, de eigen keus van appellante om een meerjarige verbintenis met
haar afnemer in Turkije aan te gaan, alsmede de omstandigheid dat in casu geen sprake is
van een intrekking van een lopende vergunning, doch van aanvragen om een vergunning
voor een nieuw tijdvak.
Niet kan worden gesteld dat verweerder onvoldoende belang heeft gehecht aan de
werkgelegenheidssituatie bij appellante en haar financi‰le positie danwel haar eerder
aangegane financi‰le verplichtingen. Niet valt in te zien waarom verweerder in het kader
van het door hem (in samenwerking met de Minister van Buitenlandse Zaken) gevoerde
wapenexportbeleid deze economische belangen niet ondergeschikt heeft mogen maken aan
de andere belangen die de regering zich heeft gesteld in het kader van het Nederlands
buitenlands beleid en het Nederlandse wapenexportbeleid, met inachtneming van het ter
zake neergelegde beleid, in casu de brief van 28 maart 1991 van de Minister van
Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van
de Tweede Kamer, alsmede de latere aanvullingen op deze nota.
Dat doorslaggevende betekenis is gehecht aan het advies van de Minister van Buitenlandse
Zaken kan dan ook niet als ontoelaatbaar worden aangemerkt.
Nu de onderhavige periscopen naar hun aard inzetbaar zijn in het in casu relevante
conflict(gebied), heeft verweerder in redelijkheid aan de door appellante naar voren
gebrachte bedrijfseconomische belangen geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te
kennen. Voor zover door appellante in dit verband, onder verwijzing naar de aan
Eurometaal BV verleende uitvoervergunning, een beroep wordt gedaan op het
gelijkheidsbeginsel, faalt dit beroep. Niet is komen vast te staan dat sprake is van gelijke
gevallen, nu verweerder - onvoldoende weersproken - heeft betoogd dat de goederen in dat
geval zich naar hun aard niet leenden voor inzet in het in casu relevante conflict(gebied).
Evenmin kan worden gesteld dat verweerder in de bestreden besluiten een onjuiste uitleg
heeft gegeven aan het door hem in het kader van het wapenexportbeleid gehanteerde
criterium ter handhaving van de vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio. Blijkens
bovengenoemde brief van 27 februari 1992 beoogt dit criterium weliswaar in het bijzonder
overbewapening te voorkomen, doch deze formulering sluit weigering van een vergunning
geenszins uit indien bedoelde handhaving overigens wordt bedreigd.
Tenslotte bestaat geen aanleiding tot vernietiging van de onderhavige besluiten vanwege
het feit dat uit de beschikkingen in primo niet blijkt hoe, en zo ja, op welke wijze de
Minister van Buitenlandse Zaken verweerder heeft geadviseerd. Vaststaat immers dat in
ieder geval ten behoeve van de beslissingen op de afzonderlijke bezwaarschriften,
verweerder de Minister van Buitenlandse Zaken om nader advies heeft gevraagd, welk
advies aan appellante kenbaar is gemaakt.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing
van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
7.
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman in egenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2001.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand