Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB98/312 8 juni 2000
32100 Plantenziektenwet
Uitspraak in de zaken van:
A, gevestigd te X,
appellant,
gemachtigde: mr D.C.M. Achterberg MBA, werkzaam bij WLTO-Advies te Haarlem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage,verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en ir A. Oldenkamp, werkzaam bij verweerder,
.
1. De procedure
Op 17 april 1998 heeft het College een beroepschrift van appellant ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 maart 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaarschrift dat appellant had ingediend tegen een besluit van verweerder van 20 maart 1997, strekkende tot afwijzing van een verzoek om tegemoetkoming op grond van artikel 4 van de Plantenziektenwet (hierna: Pzw).
Bij schrijven van 14 juli 1998 heeft appellant de gronden voor het beroep uiteengezet.
Vanwege verweerder is onder dagtekening 8 oktober 1998 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 april 2000, waar appellant en verweerder hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Ingevolge artikel 4 van de Pzw is verweerder bevoegd in gevallen waarin de schade die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften (betreffende het voorkomen van het optreden en de verbreiding van schadelijke organismen en de verspreiding daarvan), onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit
’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij een op 29 augustus 1994 gehouden controle is op planten van gewassen in een tuinbouwkas van appellant een aantasting geconstateerd door de tripssoort Thrips palmi Karny (hierna: de trips), een zogeheten quarantaine-organisme.
- De onder verweerder ressorterende Plantenziektekundige Dienst (hierna: de PD) heeft, in aanmerking nemend dat de trips een zeer grote bedreiging vormt voor tal van teelten en de afzet, onder dagtekening 31 augustus 1994 en 2 september 1994 een aantal maatregelen, als voorzien in artikel 3 van de Pzw, aan appellant opgelegd.
- Bij schrijven van 13 januari 1997 heeft appellant zich tot verweerder gewend met een verzoek om een tegemoetkoming in schade die hij zou hebben geleden door de hem opgelegde maatregelen, zulks op grond van artikel 4 van de Pzw.
- Bij besluit van 20 maart 1997 heeft verweerder afwijzend beslist op dat verzoek.
- Het bestreden besluit strekt tot ongegrondverklaring van appellants bezwaren tegen evengenoemd besluit en tot handhaving van dat besluit.
3. Het standpunt van verweerder
Van de zijde van verweerder is met betrekking tot de gronden van het be-streden besluit, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Pzw blijkt dat de wetgever zich op het standpunt heeft gesteld:
- dat schade ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmiddelen niet wordt vergoed;
- dat een algemene schadevergoedingsplicht voor de Overheid niet aanvaardbaar is;
- dat het verstrekken van een tegemoetkoming is bedoeld voor uitzonderlijk zware gevallen, speciaal bij een nieuwe plaag, die plotseling optreedt in een of meer bedrijven en een zware belasting vormt voor de toevallige gebruiker van de grond.
Hieruit kan worden opgemaakt dat het louter toeval moet zijn dat een ondernemer wordt getroffen door een schadelijk organisme; derhalve zonder het bestaan van een relatie met handelen of nalaten zijnerzijds. Zodra de oorzaak is terug te voeren op handelen van de ondernemer, behoort de schade tot het normale bedrijfsrisico. Het aankopen van plantmateriaal is een duidelijk geval van een dergelijk handelen. Zulks betekent dat bij het alsdan optreden van een schadelijk organisme niet kan worden gesproken van een plotselinge plaag. Dit verschilt wezenlijk van de situatie waarin sprake is van het neerstrijken van een vlucht coloradokevers. Het optreden van zo’n plaag heeft een volkomen onafwendbaar karakter.
In verband met het voorafgaande voert verweerder een zeer terughoudend beleid dat er, kort gesteld, op neer komt dat geen tegemoetkoming wordt toegekend, indien:
- handelen of nalaten van de betrokkene direct of indirect heeft geleid tot besmetting met trips;
- sprake is normaal bedrijfsrisico;
- niet kan worden gesproken van onevenredig zware schade.
Dit beleid,dat sedert de tachtiger jaren consequent wordt gevoerd, berust op het uitgangspunt dat het opvangen van de gevolgen van de aanwezigheid van schadelijke organismen primair een verantwoordelijkheid is van het bedrijfsleven, dat dient te voorzien in structurele oplossingen om zulke schade op te vangen. Daarbij kan worden gedacht aan fondsvorming en het creëren van verzekeringsmogelijkheden.
Met betrekking tot het begrip “normaal bedrijfsrisico” is vanwege verweer-der opgemerkt dat een ondernemer risico’s loopt van velerlei aard, zoals een ongunstige prijsvorming van het product, stijgende productiekosten, schade door weersinvloeden alsook het gevaar van ziekten en plagen. Van ondernemers mag worden verwacht dat zij zich informeren omtrent dergelijk risico’s en daarop inspelen. Dat geldt ook voor een eventuele besmetting met trips en de gevolgen daarvan.
Als men ervoor kiest tuinder te zijn, kiest men ook voor dergelijke aspecten. Het is inherent aan het zijn van planten- of groenteteler dat men kan worden geconfronteerd met ziekten of plagen. Zo mag sedert 1992 bij elke ficusteler het risico van besmetting met trips bekend worden verondersteld.
Onder dergelijke omstandigheden, waarin in zekere zin sprake is van risicoaanvaarding, moet een normaal bedrijfsrisico aanwezig worden geacht. De ondernemer kan daarop inspelen door bijvoorbeeld:
- uitsluitend te werken met eigen materiaal;
- bij het werken met materiaal van derden de leverancier zorgvuldig uit te zoeken en harde garanties te eisen over het vrij zijn van het materiaal van schadelijke organismen;
- zich te verzekeren tegen dat soort risico’s.
Met betrekking tot de specifieke omstandigheden van het onderhavige geval is namens verweerder gesteld dat nadat de besmetting met trips in augustus 1994 bij appellant was gevonden, de PD is gaan zoeken naar de herkomst van de besmetting. Daarbij is men uitgekomen bij een leverancier van plantmateriaal. Op dat bedrijf werd een zware besmetting aangetroffen, hetgeen in het algemeen betekent dat een besmetting al langer aanwezig is, en dat derhalve al langer besmet materiaal kan zijn afgeleverd. Uiteindelijk is gebleken dat van de 22 bedrijven die in de periode van 11 april 1994 tot 2 september 1994 materiaal van bedoelde leverancier hebben betrokken, er 13 besmet waren met trips.
Kort na het constateren van de besmetting op zijn bedrijf heeft appellant tegen ambtenaren van de PD gezegd dat hij enkele weken tevoren nog materiaal van vorenbedoelde leverancier had betrokken. Ofschoon appellant dat later heeft ontkend, heeft hij nadien, geconfronteerd met administratieve gegevens van de leverancier, vermeld dat hij nog op 5 juli 1994 materiaal van de leverancier had betrokken.
In verband hiermede en in aanmerking genomen dat de besmetting al min of meer over het gehele bedrijf van appellant was verspreid -hetgeen wijst op een besmetting van langere duur- moet het ervoor worden gehouden dat appellant de besmetting heeft binnen gehaald met door hem aangekocht plantmateriaal.
Op grond van gegevens die zijn verkregen uit een onderzoek op het bedrijf van appellant, alsmede gelet op de biologische kenmerken van de trips, moet het uitgesloten worden geacht dat de besmetting afkomstig is van een naast de onderhavige kas gelegen maïsperceel. Uit bedoelde onderzoeksgegevens komt een duidelijke samenhang naar voren tussen de aanwezigheid van tripsen en de aanwezigheid van ficusplanten in de kas; waar veel ficussen stonden, werden veel tripsen gevonden. Met aanwezigheid van het maïsperceel had dat niets te maken. Bovendien werd op dat perceel gedurende een onderzoek van vier weken geen trips gevonden en staat maïs, anders dan ficus, niet bekend als waardplant van de trips.
4. Het standpunt van appellant
Namens appellant is, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende naar voren gebracht.
Ten onrechte stelt verweerder zich op het standpunt dat de persoon die ficussen teelt daarmede het risico van besmetting met trips aanvaardt.
Naar de mening van appellant is het optreden van een dergelijke besmetting slechts tot het normale bedrijfsrisico te rekenen, wanneer de betrokkene ficussen importeert uit een land dat uit een oogpunt van besmettingsgevaar als een risicoland moet worden beschouwd. Daartoe zijn Nederland en België, vanuit welk land voormelde leverancier zijn materiaal betrok, niet te rekenen.
Van een normaal bedrijfsrisico kan te minder worden gesproken, nu appellant alle redelijkerwijs te nemen voorzorgsmaatregelen had getroffen.
Voorts heeft verweerder zonder toereikende motivering gesteld dat de besmetting op appellants bedrijf is veroorzaakt door aankoop van besmet plantmateriaal. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat het hier ging om ficussen in een lijmplug. Tevens kan in dit verband worden vermeld dat de aantasting bij de leverancier is geconstateerd op16 september 1994. Gegeven een levenscyclus van de trips van 6 weken, een controle per bedrijf per twee weken en een levering aan appellant begin juli 1994, kan niet in redelijkheid worden gesteld dat sprake is geweest van aankoop en afname van besmet materiaal.
Indien wel zou kunnen worden geoordeeld dat er sprake is geweest van zodanige aankoop en afname, heeft naar de mening van appellant de PD zijn controlerende taak niet naar behoren uitgevoerd. Weliswaar behoeft de PD niet bij het eerste onderzoek reeds zodanige methoden aan te wenden, dat de vraag of er al dan niet sprake is van besmetting, met volledige zekerheid kan worden beantwoord, doch wel kan van de PD worden verlangd dat hij een besmetting op het bedrijf van de toeleverancier in ieder geval vaststelt bij een tweede of een derde visitatie (na een eerste onderzoek van de partij).
Appellant blijft van mening dat een mogelijke bron van herkomst het achter zijn kassen gelegen maïsperceel was. Van de zijde van de PD is niet adequaat gereageerd op hetgeen appellant dienaangaande naar voren had gebracht. Eerst enkele weken na zijn mededelingen daaromtrent is de PD overgegaan tot inspectie van het gewas. In verband met die onredelijke vertraging was het niet mogelijk aannemelijk te maken dat de besmetting een andere oorzaak had dan het aangekochte plantmateriaal.
5. De beoordeling van het geschil
Het College onderschrijft hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht omtrent de strekking van artikel 4 van de Pzw en overweegt daartoe, overeenkomstig het gestelde in zijn uitspraak van 12 december 1995, gepubliceerd in JB 1996/10, dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 in de eerste plaats blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd op dit stuk een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen.
Met name heeft het College in die geschiedenis onvoldoende aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
Van zodanige -aan een succesvol beroep op artikel 4 van de Pzw in de weg staande- omstandigheden is hier sprake. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Het onderzoek in deze zaak biedt geen grondslag voor het oordeel dat verweerder niet op goede gronden heeft aangenomen dat de oorzaak van de besmetting van appellants gewassen is gelegen in het door hem aangekochte plantenmateriaal. Hetgeen appellant heeft aangevoerd biedt geen overtuigende aanwijzingen dat een andere oorzaak van deze besmetting waarschijnlijker is. Daarbij neemt het College het volgende in aanmerking.
Het is - mede gezien de besmetting met trips van relatief veel andere bedrijven die in de voorafgaande periode plantenmateriaal van dezelfde leverancier hebben afgenomen - niet aannemelijk dat de datum van constatering van de besmetting bij de leverancier het begin van de besmetting op dat bedrijf markeert zodat de besmetting op appellants bedrijf waarschijnlijk reeds geruime tijd voor de constatering daarvan op 29 augustus1994, is aangevangen. Dat er bij eerdere bedprijscontroles geen tripsen zijn aangetroffen, draagt evenmin bij tot de aannemelijkheid van appellants opvatting, aangezien een besmetting met tripsen zeer lastig is waar te nemen.
Voorts moet het, gelet op hetgeen partijen over een weer hebben aangevoerd, minder waarschijnlijk worden geacht dat niet het vorenbedoelde, door appellant gekochte planten materiaal, maar het achter appellants kassen gelegen maïsperceel de bron van de onderhavige besmetting was. Van de zijde van appellant is de mogelijkheid van een dergelijke besmetting geopperd zonder nadere onderbouwing.
Met betrekking tot de grief van appellant dat de PD heeft gefaald in zijn controle-werkzaamheden, overweegt het College dat noch hetgeen appellant daaromtrent heeft gesteld noch de gedingstukken grond bieden voor de opvatting dat de PD bij zijnerzijds geëntameerde bedrijfscontroles in dier voege verwijtbaar is tekort geschoten in de vervulling van zijn taak -en deswege onzorgvuldig heeft gehandeld jegens appellant- dat de dienst de (bron van de) bij appellant opgetreden besmetting had behoren op te sporen op een zodanig tijdstip, dat er geen dan wel minder schade voor appellant was ontstaan.
In verband met het vorenoverwogene komt het College tot de slotsom dat de door appellant gestelde schade is terug te voeren tot omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. Het College acht de opvatting van appellant dat zich hier een situatie voordoet welke het normale bedrijfsrisico overstijgt aangezien er geen sprake was van import uit een zogenaamd risicoland en zijnerzijds alle redelijkerwijs te nemen voorzorgsmaatregelen waren getroffen, een te beperkte benadering van hetgeen onder een normaal bedrijfsrisico moet worden verstaan. Immers, in de ficusteelt is een besmetting met tripsen een risico dat in ieder geval reeds - zoals door verweerder niet weersproken is gesteld - sinds 1992 bekend was. Derhalve had de bedrijfsvoering kunnen worden gericht op het weren en bestrijden van besmetting en het beperken van schade, voorvloeiend uit besmetting.
Uit het voorafgaande volgt dat hetgeen partijen naar voren hebben gebracht omtrent de aard en de omvang van de door appellant gestelde schade, buiten verdere bespreking kan blijven.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Ten slotte worden geen termen aanwezig geacht voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.J. Kuiper en, mr F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr D.E.D. Euser, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2000.
w.g. H.C. Cusell w.g. D.E.D. Euser