Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 98/889 19 september 2000
25100 Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr M.J.C. Christophe,
tegen
het Examenbureau, bedoeld in artikel 85 van de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr G. Metske.
1. De procedure
Op 24 augustus 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 juli 1998.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de uitslag van het door hem afgelegde examen "Leer van de Accountantscontrole I".
Verweerder heeft op 15 oktober 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 8 augustus 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 38
In het accountantsregister kunnen worden ingeschreven zij, die beschikken over:
a. een diploma, afgegeven op grond van het met goed gevolg afgelegd hebben van het in artikel 80 bedoelde examen;
(…).
Artikel 80
Er is een accountantsexamen, dat bestaat uit een theoretisch gedeelte en een praktijkgedeelte.
Artikel 87
1. Het examenbureau regelt de inrichting van het examen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn voor het College de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Appellant heeft op 24 maart 1998 in het kader van het theoretisch gedeelte van het accountantsexamen een deelexamen "Leer van de Accountantscontrole I" (hierna: het examen) afgelegd.
- Bij brief van 29 april 1998 heeft verweerder appellant bericht dat hij voor het examen het cijfer 5 heeft behaald en derhalve niet is geslaagd.
- Bij brief van 3 juni 1998 heeft appellant tegen de uitslag van het examen bezwaar gemaakt onder vermelding van de redenen waarom de waardering van zijn antwoorden op de vragen 2, 3 en 5c naar zijn mening te laag is. Tevens heeft appellant verzocht om een herbeoordeling van het examenwerk.
- Op 15 juni heeft verweerder appellant bericht over de bevindingen van de herbeoordeling van het examenwerk, er toe leidende dat de antwoorden 2 en 3 samen zes punten hoger, maar de antwoorden 1, 5 a, 5b, 5d, 6, 8 en 9 samen dertien punten lager worden gewaardeerd.
- Op 22 juni 1998 heeft appellant verweerder geantwoord dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord en dat hij zal worden bijgestaan door een adviseur.
- Bij brief van 7 juli 1998 is appellant uitgenodigd voor een hoorzitting op 14 juli 1998.
- Bij brief van 8 juli 1998 heeft appellant verweerder geantwoord op 14 juli verhinderd te zijn, verzocht de hoorzitting te verzetten naar 17 of 20 juli, en voorts op het volgende gewezen:
"Tevens heb ik u bij brief d.d. 24 juni 1998 verzocht mij tijdig te informeren over doel en procedure tijdens deze zitting.Tot op heden heb ik daarop nog geen reactie uwerzijds ontvangen. Ik stel het op prijs deze zo spoedig mogelijk van u te ontvangen."
- Bij brief van 10 juli 1999 heeft verweerder hierop onder meer als volgt geantwoord:
"Het is (…) niet mogelijk om de hoorzitting op de door u aangegeven data plaats te laten vinden. Op woensdag 22 juli 1999 (…) is de enige mogelijkheid.
(…)
Tijdens de hoorzitting wordt u gevraagd wat uw motivatie is omtrent uw bezwaarschrift en wordt inhoudelijk op uw bezwaarschrift en kennis ingegaan. (…)
Het is overigens niet gebruikelijk om een adviseur uwerzijds bij de hoorzitting aanwezig te laten zijn. "
- Bij brief van 11 juli 1998 heeft appellant verweerder onder meer als volgt bericht:
"Tot mijn spijt kan ik (…) niet op 22 juli aanwezig zijn.
Wel wil ik door middel van deze brief kort mijn mening geven over het door mij ingediende bezwaar en de daaropvolgende correspondentie. (…)
Deze tweede beoordeling leidde op de door mij betwiste vragen/onderdelen tot een bijstelling van de beoordeling naar boven met in totaal 6 punten.
De eerste beoordeling is gesteld op 52 punten. Deze bijstelling leidt derhalve tot een waardering van 58 punten hetgeen resulteert in een voldoende beoordeling, zijnde een zes."
- Vervolgens heeft verweerder op 17 juli 1998 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit overweegt verweerder als volgt:
"Als waarborg voor een objectieve en zorgvuldige heroverweging door het Examenbureau AA hebben wij het door u gemaakte examen door een onafhankelijke deskundige opnieuw laten beoordelen. De algemene bevindingen van de corrector hebben wij u op 15 juni 1998 toegestuurd. Hieruit blijkt dat de corrector uw werk als onvoldoende heeft beoordeeld. Het examenbureau AA ziet geen aanleiding om van het advies van de onafhankelijke deskundige af te wijzen, waardoor het heeft moeten beslissen dat het eindcijfer van uw werk niet kan worden verhoogd."
Bij verweerschrift is onder meer aangevoerd dat aan appellant volledig inzicht is verschaft in de toegekende score per onderdeel en dat tot twee maal toe de mogelijkheid is gegeven tijdens een hoorzitting uitleg te verschaffen over de examenuitslag, maar dat appellant heeft afgezien van het recht te worden gehoord.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte is het examenwerk in de bezwaarprocedure integraal herbeoordeeld is. In het Examenreglement wordt de bezwaarprocedure zeer summier omschreven en niet is bepaald dat een nieuwe beoordeling van het gehele examen moet plaatsvinden. Het bezwaar van appellant richtte zich uitsluitend op de vragen 2, 3 en 5c. Door het gehele examenwerk opnieuw te beoordelen begeeft verweerder zich, mede gelet op het bepaalde in artikel 7:11, van de Algemene wet bestuursrecht, buiten de grondslag van het geschil.
Nu verweerder tenslotte appellant niet de mogelijkheid heeft geboden om zijn standpunt op een hem passend tijdstip tijdens een hoorzitting nader toe te lichten, is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Appellant verzoekt het College om verweerder te veroordelen in kosten die hij in de procedure in bezwaar en die in beroep heeft moeten maken.
5 De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft ten eerste betoogd dat verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft genomen door de beslissing op het bezwaar mede te baseren op een herbeoordeling van examenantwoorden die door appellant niet in zijn bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
De bepaling van artikel 7:11 Awb dat de heroverweging plaats vindt op grondslag van het bezwaar, staat in beginsel niet in de weg aan handhaving van de afwijzing op een andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden, primaire besluit steunt. Dit oordeel vindt bevestiging in de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb waaruit blijkt dat de bezwaarprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld.
De bedoeling van evenvermelde bepaling is blijkens de memorie van toelichting bij de Awb ten eerste dat die onderdelen van het primaire besluit, die geheel los staan van de aangevoerde bezwaren, in beginsel buiten beschouwing blijven. In zoverre belette artikel 7:11, eerste lid, Awb verweerder niet ook de andere antwoorden die tot het in bezwaar bestreden examenresultaat hebben geleid, bij zijn heroverweging van dit resultaat te betrekken.
Met die bepaling is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb tevens bedoeld tot uitdrukking te brengen dat het bezwaarschrift niet mag leiden tot een ver-slechtering van de positie van de indiener die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Ook in dat opzicht staat artikel 7:11, eerste lid, Awb niet in de weg aan het bestreden besluit nu daarbij niet tot anders of meer is beslist dan dat het eindcijfer van het examenwerk niet wordt verhoogd, en appellant derhalve niet in een slechtere positie is komen te verkeren dan het geval zou zijn geweest als hij geen bezwaar had gemaakt tegen het primaire besluit.
De conclusie is dat de omstandigheid dat verweerder het examenwerk opnieuw in zijn geheel heeft laten beoordelen, het bestreden besluit niet onrechtmatig maakt.
5.2 Dat de bepalingen omtrent de bezwaarprocedure, neergelegd in de Awb, op zichzelf niet uitsluiten dat een bestuursorgaan, beslissend op bezwaar, op grond van nader onderzoek komt tot een andere of ruimere motivering van zijn besluit dan aanvankelijk werd gegeven, neemt niet weg dat de bij het volgen van de bezwaarprocedure jegens de bezwaarde in acht te nemen zorgvuldigheid er toe dwingt dat geen afwijzend besluit wordt genomen dan nadat de bezwaarde van de uitkomsten van dit onderzoek en de voorgenomen gevolgtrekkingen en nadere standpuntbepaling op de hoogte is gesteld en hem de mogelijkheid is geboden zijn zienswijze daaromtrent kenbaar te maken.
Het heeft in de omstandigheden van dit geval, hiervoor in paragraaf 2.2 vermeld, op de weg van verweerder gelegen appellant uitdrukkelijk te wijzen op de mogelijkheid hetzij bij gemachtigde ter hoorzitting, hetzij schriftelijk te reageren op de herbeoordeling van andere antwoorden in het examenwerk, dan door appellant in zijn bezwaarschrift aan de orde gesteld. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerder bij herhaling door appellant is verzocht om informatie over doel en procedure van de hoorzitting en dat verweerder wist, althans behoorde te begrijpen, dat appellant in de veronderstelling leefde dat andere examenantwoorden dan in zijn bezwaarschrift aan de orde gesteld, door verweerder niet in de heroverweging konden worden betrokken.
Verweerder heeft echter volstaan appellant mede te delen dat ter hoorzitting zal worden ingegaan op appellants (motivering van zijn) bezwaarschrift, dat nu juist beperkt was tot de examenantwoorden 2, 3 en 5c., alsmede op zijn kennis. Hieronder is niet te begrijpen, en hiermee is appellant derhalve niet gewezen op de mogelijkhgeid te reageren op de herbeoordeling van de andere antwoorden in het examenwerk.
Aan dit verzuim doet niet af het verweer dat appellant tenslotte zou hebben afgezien van het recht te worden gehoord, althans hiervan geen gebruik heeft gemaakt. Immers, appellant heeft uitdrukkelijk verzocht hem, bijgestaan door zijn adviseur, te horen en heeft bij ontvangst van de eerste uitnodiging, zes dagen voor de hoorzitting, per ommegaande geantwoord verhinderd te zijn onder opgave van twee alternatieve data. Vervolgens heeft verweerder de hoorzitting verplaatst naar een datum waarop, naar verweerder wist, appellant ook verhinderd was.
Dat appellant heeft nagelaten zich ter hoorzitting door een gemachtigde te laten vertegenwoordigen, is naar het oordeel van het College niet los te zien van verweerders eerdere mededeling aan appellant dat het niet gebruikelijk is dat een adviseur van de bezwaarde aanwezig is bij een hoorzitting.
Voorgaande overwegingen leiden tot de conclusie dat verweerder door in de omstandigheden van dit geval appellant niet uitdrukkelijk te wijzen op de mogelijkheid hetzij bij gemachtigde ter hoorzitting, hetzij schriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken omtrent de herbeoordeling van andere antwoorden in het examenwerk, dan door appellant in zijn bezwaar aan de orde gesteld, heeft gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid die is vereist bij een behoorlijke bezwaarprocedure.
5.3 De slotsom is dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld. Verweerder is te veroordelen in de kosten van appellant in verband met de behandeling van het beroep, die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (verschijnen ter zitting: 1 punt) en zijn reiskosten per openbaar vervoer. Voor een veroordeling in de kosten die appellant in de bezwaarprocedure heeft gemaakt, biedt artikel 8:75 van de Awb geen grondslag.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 juli 1998;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ad ƒ 210,-- (zegge: tweehonderdentien gulden) wordt vergoed door de
Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op ƒ 784,50 (zegge:
zevenhonderd-vier-en-tachtig gulden en vijftig cent) en te vergoeden aan appellant door de Nederlandse Orde van
Accountants-Administratieconsulenten;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr H.J. Dullaart, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 september 2000.
w.g. M.J. Kuiper De griffier is verhinderd om te tekenen