Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 98/162, 98/163 en 98/164 16 november 1999
11230
Uitspraak in de zaken van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid A,
te B (gemeente C),
2. D, wonende te B (gemeente C), appellanten,
gemachtigde: mr G.R.A.G. Goorts, advocaat te Roermond,
tegen
de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, drs H. Moser en drs J. Bloemendal.
1. De procedure
Op 20 februari 1998 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 14 januari 1998 en 6 februari 1998.
Bij die besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellanten hebben gemaakt tegen de beslissingen 7 en 9 februari 1997 houdende de verklaring dat de op hun bedrijven aanwezige varkens worden verdacht van klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen en voorschriften in verband daarmede.
Bij schrijven van 15 april 1998 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 16 oktober 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 12 oktober 1999 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt nader hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 1:2, 1:3 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luiden, voor zover van belang:
" Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(...)
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(...)
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
De artikelen 1, 15, 21, 22, 85, 86, 87 en 91 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), luiden voor zover van belang:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
vee: herkauwende en eenhoevige dieren en varkens;
(...)
Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke ziekten bij:
a. vee;
(...)
(...)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (...) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(...)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
(...)
2. (...)
Artikel 85
1. Deze afdeling is van toepassing op maatregelen als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij vee (...).
2. (...)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoet-koming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. (...)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. (...)
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(...)
(...)
Artikel 87
Alvorens dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood of produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, worden onschadelijk gemaakt (...), wordt de waarde daarvan vastgesteld.'
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed."
Artikel 2 van het op - onder meer - artikel 15, vierde lid van de Wet berustende Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731; hierna: het Besluit) luidt:
" Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
a. de aangewezen ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte of
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijnen hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest of
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is of
d. (..)."
Ingevolge artikel 2 van de Regeling aanwijzing ambtenaren bestrijding besmettelijke dierziekten (Stcrt. 1996, 61) is verweerder aangewezen als ambtenaar, bedoeld in - onder meer - artikel 21, eerste lid van de Wet.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren ieder een varkensfokbedrijf. Deze bedrijven zijn gevestigd te B aan adres D (het bedrijf van appellante sub 1) en 6 (het bedrijf van appellant sub 2).
- Het bedrijf van appellante sub 1 telde blijkens de stukken ten tijde in geding 352 opfokzeugen, 551 mestvarkens, 459 zeugen, 2234 biggen en 8 beren. Het bedrijf van appellant sub 2 telde te dien tijde 1069 opfokzeugen.
- Op 4 februari 1997 is op een bedrijf in E klassieke varkenspest geconstateerd. Op 6 februari 1997 is dezelfde ziekte geconstateerd op een bedrijf, gevestigd te B aan adres D. Op 9 februari 1997 waren in het gebied E, B, F en C 10 gevallen van klassieke varkenspest vastgesteld.
- Bij besluiten van 7 februari 1997, uitgereikt op dezelfde datum, is door verweerder namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) verklaard dat, gelet op de aanwezigheid van een met klassieke varkenspest besmet bedrijf in de directe omgeving van de bedrijven van appellanten, alle varkens op die bedrijven ingevolge artikel 2, onderdeel c van het Besluit als verdacht worden aangemerkt.
- Bij besluiten van 7 februari 1997, uitgereikt op dezelfde datum, is door verweerder namens de Minister aan appellanten medegedeeld dat met het oog op de verdachtverklaringen op grond van de artikelen 22 en verder van de Wet een aantal bestrijdingsmaatregelen noodzakelijk worden geacht, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Bij beslissing van 9 februari 1997, gericht aan A, adres D, te B en uitgereikt op dezelfde datum, is door verweerder namens de Minister verklaard dat hij bij niet naar soort of aantal geduide varkens op het aldus omschreven bedrijf verschijnselen van klassieke varkenspest heeft menen te bespeuren en dat, gelet hierop de varkens op dit bedrijf ingevolge artikel 2, onderdeel a van het Besluit als verdacht worden aangemerkt.
- Bij beslissing van 9 februari 1997, gericht aan A, adres D, te B en uitgereikt op dezelfde datum, is door verweerder namens de Minister medegedeeld dat met het oog op de verdachtverklaring van 9 februari 1997 op grond van de artikelen 22 en verder van de Wet een aantal bestrijdingsmaatregelen noodzakelijk worden geacht, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 9 februari 1997 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de besluiten van 7 februari 1997. Op dezelfde datum hebben zij zich tot de president van het College gewend met het verzoek bij wege van voorlopige voorziening primair te bepalen dat het verweerder verboden wordt de varkens op de bedrijven van appellanten te doden, subsidiair de bestreden besluiten te schorsen, meer subsidiair bepaalde maatregelen te gelasten.
- Bij uitspraak van 10 februari 1997, no. Awb 97/268, heeft de president dit verzoek afgewezen.
- Bij schrijven van 13 maart 1997 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de beslissingen van 9 februari 1997.
- Op 3 juni 1997 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Bij schrijven van 16 juli 1997 hebben appellanten nadere gegevens aan verweerder doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft de verdachtverklaringen van 7 februari 1997 gehandhaafd, omdat sprake was van een reëel risico dat het varkenspestvirus naar de bedrijven van appellanten was overgeslagen, gelet op de ligging van die bedrijven op een afstand van minder dan 1 kilometer van en aan dezelfde weg als een met klassieke varkenspest besmet bedrijf en de
- niet geïsoleerde - ligging van die bedrijven in een gebied met een grote varkensdichtheid. Naar aanleiding van de aangevoerde bezwaren is daarbij aangetekend dat varkens drager kunnen zijn van het virus zonder de klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen, dat het dragerschap van het virus dus niet altijd direct aantoonbaar is en dat de overgelegde verklaring van de dierenarts van 7 februari 1997 dat de dieren op de bedrijven van appellanten geen klinische verschijnselen van varkenspest vertonen, daarom niet ter zake doet. Dat alle mogelijke hygiënemaatregelen in acht zijn genomen doet aan de grondslag van de verdachtverklaringen evenmin af, aangezien zich ook onder die omstandigheden besmettingen hebben voorgedaan en een deel van de oorzaken van besmetting tot op heden onbekend is gebleven.
Wat betreft de bevoegdheid tot het nemen van de in artikel 21 van de Wet bedoelde maatregelen stelt verweerder zich thans op het standpunt dat hij bevoegd was die op eigen naam te nemen. De varkenspest is zeer virulent en uiterst besmettelijk en er diende op de kortst mogelijke termijn te worden gehandeld. Derhalve was sprake van spoedeisende gevallen waarin de bevoegdheid ingevolge artikel 21, derde lid van de Wet ligt bij de aangewezen ambtenaar en niet bij de burgemeester.
De bezwaren tegen de bij de besluiten van 7 februari 1997 getroffen maatregelen worden ongegrond verklaard, omdat in voldoende mate aannemelijk is dat die maatregelen noodzakelijk waren. Omdat het virus zich op vele - deels onbekende - manieren kan verspreiden en aldus voor steeds weer andere, niet besmette of verdachte varkensbedrijven een voortdurende bedreiging vormde, is het preventief ruimen een onontkoombaar middel gebleken ter bestrijding van de epidemie. Juist omdat niet alle besmettingsfactoren bekend zijn en het hermetisch afsluiten van een bedrijf niet afdoende is gebleken, kan het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, tot nieuwe besmettingen leiden. Er is van af gezien aan de Europese Commissie goedkeuring te vragen voor een noodinentingsprogramma, omdat de gevolgen daarvan voor de varkensbedrijven zelf te negatief en te kostbaar zouden zijn. Vaccinatie betekende waarschijnlijk op termijn de vernietiging van alle dieren in het noodvaccinatiegebied. Gebleken is dat door het zeer snel preventief ruimen van alle verdachte dieren binnen een straal van 1 kilometer rondom een haard de kans aanzienlijk doet afnemen dat het virus zich verspreidt naar bedrijven die verder af zijn gelegen van de haard. Op basis van de brief van de Minister aan de Tweede Kamer van
10 april 1997 (Kamerstukken II 1996-1997, 25 229, nr. 4) heeft de Tweede Kamer met het nemen van deze preventieve maatregel ingestemd. Nederland sluit hiermede aan bij de in het recente verleden in België en Duitsland onder vergelijkbare omstandigheden genomen maatregelen.
Ook ten aanzien van de bedrijven van appellanten kon in redelijkheid tot preventieve ruiming worden besloten, niettegenstaande de betekenis van het op deze topfokbedrijven aanwezige hoogwaardige genetisch fokmateriaal. Het algemene belang, gediend met een effectieve bestrijding van de zeer ernstige epidemie diende te prevaleren boven het belang van appellanten bij instandhouding van hun varkensstapel. Daarbij is in aanmerking genomen dat de preventieve ruiming heeft plaatsgevonden onder schadeloosstelling op taxatiebasis, waarbij geen kortingen zijn toegepast. Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel wordt afgewezen. De bedrijven van appellanten behoorden tot de 26 bedrijven die in een welbewuste gerichte actie rond de eerste twee besmettingshaarden preventief zijn geruimd, teneinde verdere verspreiding van de epidemie dan die waarvan op dat moment al sprake was te voorkomen. Voortzetting van deze rigoureuze aanpak rond de haarden die snel nadien werden ontdekt, werd niet verantwoord geacht, niet in de laatste plaats omdat aldus waardevolle epidemiologische kennis verloren zou gaan. Eind maart 1997 werd evenwel op basis van toen beschikbare analyses de methode van het preventief ruimen van buurtbedrijven weer voortgezet, wegens de gebleken grote rol van buurtbesmetting bij de verspreiding van de epidemie in varkensdichte gebieden.
Met betrekking tot de beslissingen van 9 februari 1997 is in het bestreden besluit voorop gesteld dat deze gericht waren tot appellante sub 1, doch dat in de aanhef ervan ten onrechte sprake is van 'Mts' (maatschap). De rest van de tenaamstelling en de adressering bood evenwel voldoende duidelijkheid.
Verweerder heeft gemeend bij de dieren aanwezig op het bedrijf van appellante sub 1 verschijnselen van varkenspest te bespeuren, op basis van de verklaring van de dierenarts W. Bijen volgens welke 4 gespeende biggen te rustig waren en een temperatuur hadden van 40 C°. Wegens deze bevinding zijn alle op het bedrijf aanwezige varkens verdacht verklaard op grond van artikel 2, onderdeel a van het Besluit, aangezien de kans dat het virus op de andere varkens van het bedrijf was overgeslagen reëel was. De herhaalde verdachtverklaring vond haar zin in de sterkere verdenkingsgrond.
Omtrent de bij beslissing van 9 februari 1997 voorziene maatregelen wordt in het bestreden besluit niets meer of anders aangevoerd dat omtrent de gelijkluidende, reeds bij besluit van 7 februari 1997 getroffen maatregelen.
4. Het standpunt van appellanten
In hun beroepschriften en ter zitting hebben appellanten allereerst betwist dat er genoegzame grond was voor de verdachtverklaringen van 7 februari en 9 februari 1997. Appellanten stellen dat op hun bedrijven geen klassieke varkenspest is vastgesteld, ook niet bij de biggen waarop de verklaring van dierenarts Bijen betrekking had. De uitslag van het onderzoek op aanwezigheid van het pestvirus in het tonsilmonster van een ervan was
negatief. Een gedegen risico-analyse wat betreft mogelijke buurtbesmetting is appellanten niet bekend en de in de toelichting op artikel 2 van het Besluit genoemde gevallen, waarin een verdenking op grond van onderdeel c van die bepaling gerechtvaardigd zou kunnen zijn, deden zich niet voor.
Met betrekking tot de getroffen maatregelen betogen appellanten dat niet verweerder, maar de burgemeester van C bevoegd was tot het treffen daarvan, aangezien niet sprake was van een zodanige spoedeisendheid dat de besluitvorming niet aan de burgemeester kon worden overgelaten. Appellanten wijzen er op dat tussen de vaststelling van de besmetting en de preventieve ruiming van naburige bedrijven enige dagen zijn verstreken. Een uitstel gedurende korte tijd van zo'n ruiming zou huns inziens niet op onoverkomelijke veterinaire bezwaren stuiten. Dit blijkt ook uit het verloop van de epidemie, gedurende welke enige tijd geheel van preventieve ruiming is afgezien. Appellanten menen dat, anders dan de burgemeester, de door de Minister aangewezen ambtenaar niet de geëigende persoon is zich hun bijzondere belangen aan te trekken en niet op de hoogte is gebleken van relevante plaatselijke omstandigheden.
Voorts hebben appellanten aangevoerd dat het beleid inzake het preventief ruimen niet consequent is toegepast en dat gedurende de eerste weken bedrijven die in een vergelijkbare situatie verkeerden als die van appellanten niet zijn geruimd. Appellanten stellen dat sprake is geweest van willekeur.
Noch uit het - niet consistente - ruimingsbeleid, noch uit de ernst van de verdenking van de op de bedrijven van appellanten aanwezige dieren vloeide een zodanige dwingende noodzaak tot ontruiming voort dat het belang van appellanten bij alternatieve maatregelen waarmede hun fokmateriaal (deels) zou zijn gespaard daaraan ondergeschikt kon worden gemaakt. Dit klemt te meer nu de Minister zich tot op heden de bijzondere belangen van appellanten niet heeft aangetrokken door hen een schadeloosstelling aan te bieden. Appellanten zijn aanmerkelijk zwaarder getroffen dan andere varkensbedrijven. Een normale mester kan zijn bedrijf na 5 maanden hervatten en een gemiddelde vermeerderaar kan zijn veestapel binnen 1 à 1,5 jaar vervangen. Appellanten evenwel kost het 7,5 à 10 jaar om weer een veestapel van redelijk niveau op te bouwen, hetgeen samenhangt met de bijzondere aard van zijn bedrijf. Deze onevenredige schade die omwille van behartiging van het algemeen belang aan de bedrijven van appellanten is aangebracht, heeft de Minister zich niet aangetrokken. In het bestreden besluit wordt aan vergoeding daarvan ten onrechte voorbij gegaan.
5. De beoordeling
5.1 Ter zitting is namens verweerder de vraag opgeworpen of appellant sub 2 belanghebbende is bij het bestreden besluit van 6 februari 1998, nu de onderliggende primaire beslissingen uitsluitend waren gericht tot appellante sub 1. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Nog daargelaten in hoeverre de uitsluitende adressering aan de vennootschap voldoende duidelijk was; het bestreden besluit strekt tot ongegrondverklaring van de bezwaren van beide appellanten. Bij dat besluit, dat een ontvankelijkverklaring van ook de bezwaren van appellant sub 2 impliceert en ook tot hem is gericht, heeft deze appellant naar vaste jurisprudentie in elk geval rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Derhalve kunnen beide appellanten worden ontvangen in hun beroep tegen het besluit van 6 februari 1998.
Op grond van de tenaamstelling, los van de aanduiding 'Mts' en de adressering in de aanhef van de primaire beslissingen van 9 februari 1997, gaat het College er van uit dat het besluit van 6 februari 1998 strekt tot handhaving van de verdachtverklaring van varkens op het bedrijf van appellante sub 1, welke reeds bij besluit van 7 februari 1997, kenmerk RVV 97/034 verdacht waren verklaard en van de maatregelen die gelijkluidend waren aan die welke reeds bij besluit van 7 februari 1997, kenmerk RVV 973624 waren getroffen. Verweerder heeft slechts bij 4 biggen ziekteverschijnselen gemeend te bespeuren en hij heeft de verdenkingsgrond neergelegd in onderdeel b van artikel 2 van het Besluit niet ingeroepen. Onder die omstandigheden vermag het College niet in te zien dat de verdachtverklaring van 9 februari 1997 een zodanige versterking van de eerdere bij besluit van 7 februari reeds uitgesproken verdenking inhield dat sprake was van additioneel rechtsgevolg. Aangezien voorts herhaling van de reeds bij besluit van 7 februari 1997 getroffen maatregelen niet mogelijk dan wel zinledig moet worden geacht, is het College van oordeel dat de beslissingen van 9 februari 1997 geen publiekrechtelijke rechtshandelingen inhielden en derhalve geen besluiten waren als bedoeld in artikel 1:3 Awb, waartegen bezwaar op voet van art. 7:1 Awb open stond. Het tegen die beslissingen ingediende bezwaarschrift is derhalve bij besluit van 6 februari 1998 ten onrechte ontvankelijk verklaard.
In zoverre treft het beroep van appellanten doel. Het College zal met toepassing van artikel 8:72 lid 4 Awb bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.2 De bestreden besluiten van 14 januari 1998 strekken op de eerste plaats tot handhaving van de verdachtverklaringen van 7 februari 1997.
In hetgeen door appellanten is aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de overwegingen waarop deze verdachtverklaringen gebaseerd waren in rechte niet stand kunnen houden. Gelet op hetgeen door verweerder is aangevoerd omtrent de ligging van de bedrijven van appellanten ten opzichte van de beide naburige besmettingshaarden, de grote varkensdichtheid van het betrokken gebied en hetgeen ten tijde van de primaire besluiten reeds bekend was omtrent de rol van buurtcontacten binnen een straal van 1 kilometer bij de verspreiding van een epidemie, was er rechtens voldoende grond om alle dieren op de bedrijven van appellanten verdacht te verklaren op de grond, neergelegd in onderdeel c van artikel 2 van het Besluit.
Dat op de bedrijven van appellanten geen varkenspest was geconstateerd, deed niet af aan de bevoegdheid van de aangewezen ambtenaar tot verdachtverklaring, neergelegd in artikel 2 van het Besluit. De passage in de toelichting op dit artikel, waarnaar appellanten hebben verwezen, behelst reeds blijkens het gebruik van de woorden 'dient onder andere gedacht te worden aan' enige voorbeelden, te weten ingeënte en niet geïdentificeerde dieren, en is kennelijk van indicatieve aard. Daaraan kan derhalve niet de limiterende betekenis toekomen die appellanten er blijkens hun betoog aan gehecht willen zien.
Het beroep, in zoverre dat is gericht tegen de handhaving van de verdachtverklaringen van 7 februari 1997, faalt derhalve.
5.3 In zoverre de bestreden besluiten van 14 januari 1998 strekken tot handhaving van de bij de besluiten van 7 februari 1997 getroffen maatregelen, is allereerst in geding bij welke instantie de bevoegdheid tot het opleggen van die maatregelen berustte.
Uit de bestreden besluiten blijkt dat verweerder zich inmiddels op het standpunt stelt dat die bevoegdheid aan hemzelf toekwam en niet aan de Minister namens wie de primaire besluiten zijn genomen. Met partijen is het College van oordeel dat in artikel 21 van de Wet bevoegdheden worden toegekend aan de burgemeester en aan de aangewezen ambtenaar, doch niet aan de Minister. Het aan de primaire besluiten klevende bevoegdheidsgebrek is bij bestreden besluit evenwel hersteld.
5.4 Partijen twisten over de vraag of verweerder zich terecht op grond van het derde lid van artikel 21 van de Wet bevoegd heeft geacht de maatregelen te nemen. Ingevolge het wetsartikel komt die bevoegdheid verweerder toe in spoedeisende gevallen. Mede gelet op hetgeen door verweerder ter zitting van het College omtrent de mogelijkheden tot effectieve bestrijding van een varkenspestepidemie is aangevoerd, acht het College genoegzaam aannemelijk dat na het ontdekken van de uitbraak van varkenspest op
4 februari 1997 op zeer korte termijn een gecoördineerde besluitvorming geboden was, teneinde het snel om zich heen grijpen van deze uiterst besmettelijk ziekte zoveel mogelijk af te remmen. Dat na het nemen van de noodzakelijk geachte maatregelen met de uitvoering daarvan nog enige tijd gemoeid was, deed aan het spoedeisende karakter van de besluitvorming niet af. Het College is dan ook van oordeel dat verweerder aan artikel 21, derde lid van de Wet de bevoegdheid tot het treffen van maatregelen heeft kunnen ontlenen.
5.5 Voorts is door appellanten aangevoerd dat verweerder niet in redelijkheid tot preventieve ruiming van hun bedrijven heeft kunnen overgaan. Van daadwerkelijk besmetting was geen sprake en op de bedrijven waren alle denkbare preventieve maatregelen genomen. Onder die omstandigheden kon vernietiging van het op hun bedrijven aanwezige hoogwaardige fokmateriaal ook in het licht van de noodzaak tot bestrijding van de epidemie niet gerecht-vaardigd zijn.
Het College volgt appellanten niet in dit betoog.
Het stelt voorop dat de Wet aan de bevoegde autoriteiten de taak oplegt om via het treffen van in artikel 22 van de Wet opgesomde maatregelen, waaronder het doden van verdachte dieren, de verspreiding van een besmettelijke ziekte tegen te gaan. Aan het belang van een effectieve, voortvarende uitvoering van die taak, zijn de belangen van de individuele eigenaren van dieren in beginsel ondergeschikt. Ter voorkoming van onevenredige benade-ling van de eigenaren van dieren heeft de wetgever een regeling strekkende tot tegemoetkoming in door hen geleden schade getroffen.
Derhalve heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ruimte die hij had om aan de belangen van de houders van verdachte varkens nog zo veel mogelijk tegemoet te komen, bepaald werd door de aanvaardbaarheid van de gevolgen daarvan voor een effectieve bestrijding van de pestepidemie en dus door de zwaarte van de risico's van verdere besmetting die aan lichtere maatregelen verbonden zouden zijn en dat aan de waarde van de betrokken dieren in dat verband niet die bijzondere betekenis toekwam die appellanten daaraan gehecht willen zien. De risico's voor voortgaande verspreiding van de ziekte verschillen in beginsel niet naar gelang de waarde van de verdacht verklaarde dieren. Weliswaar hebben appellanten aangevoerd dat op hun bedrijven bijzondere maatregelen waren doorgevoerd ter voorkoming van besmetting, doch verweerder heeft onweersproken gesteld dat een sluitende bescherming en afscherming ter voorkoming van het verspreiden van de ziekte via de bedrijven van appellanten niet mogelijk was, reeds omdat niet alle wijzen waarop die verspreiding plaatsvindt, bekend zijn en de bedrijven liggen in een gebied met een grote varkensdichtheid. Het College is dan ook van oordeel dat wat betreft de keuze van de te treffen maatregelen verweerder de bedrijven van appellanten op één lijn heeft kunnen stellen met die van andere verdacht verklaarde bedrijven binnen een straal van 1 kilometer rond de beide als eerste ontdekte pesthaarden.
Verweerder heeft binnen zeer korte tijd na de ontdekking van de eerste twee pesthaarden besloten tot een poging om met een gericht, rigoureus optreden - het preventief ruimen van alle 26 bedrijven die binnen een straal van 1 kilometer rond deze haarden lagen - de opkomende epidemie een slag toe te brengen. Het ging daarbij om een min of meer op zich zelf staande eerste actie, niet om een beleidskeuze voor langere termijn. Gelet op de ernst van de situatie die zich in korte tijd aandiende en de onbestreden noodzaak om een opkomende varkenspestepidemie snel en effectief te bestrijden, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot deze wijze van aanpak op korte termijn heeft kunnen overgaan. Daaraan doet niet af dat om praktische redenen en ter verkrijging van meer kennis omtrent het verloop van de epidemie deze aanpak nadien niet direct tot bestendige gedragslijn is gekozen. Het College neemt daarbij in aanmerking dat gegeven de hectische, zich snel ontwikkelende situatie waarvoor verweerder zich gesteld zag, enige improvisatie onvermijdelijk was. Hij volgt appellanten dan ook niet in hun stelling dat de beleids- en besluitvorming tussen 4 februari en medio april 1997 als willekeurig zou kunnen worden aangemerkt.
Voor de aanvaardbaarheid in rechte van de aanvankelijk gekozen aanpak acht het College voorts van belang dat die aanpak nadien alsnog tot centraal element bij de bestrijding van de epidemie is gekozen. Tevens komt betekenis toe aan de eind september 1997 bekend geworden resultaten van een modelstudie. Daaruit is gebleken dat de reproductieratio tussen bedrijven waar niet preventief is geruimd in de tweede generatie ligt op 1,7, wat betekent dat elke haard vóór de ruiming 1,7 bedrijven heeft besmet. Het preventief ruimen van ook de buurtbedrijven binnen 2 tot 7 dagen na het bekend worden van een besmetting verlaagt die ratio tot 0,3 of 0,4. Het uitsterven van een epidemie vergt een ratio van minder dan één.
5.6 Appellanten hebben ten slotte aangevoerd dat verweerder niet tot handhaving van de bij besluiten van 7 februari 1997 getroffen maatregelen is kunnen overgaan, zonder hen daarbij een schadevergoeding in het vooruitzicht te stellen.
Dienaangaande stelt het College voorop dat in de artikelen 85 en volgende van de Wet voorzien is in afzonderlijke besluitvorming door de Minister inzake tegemoetkomingen in de schade die de eigenaar heeft geleden ten gevolge van maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Wet. Deze regeling is kennelijk uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in art. 91 van de Wet is neergelegd. Het College begrijpt hieruit dat de wetgever er voor gekozen heeft, het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten bedoeld in de artikelen 22 e.v. van de Wet, los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Artikel 3:4 Awb laat hiertoe de ruimte, gelet op het voorbehoud in de laatste zinsnede van het eerste lid van dit artikel.
In deze beroepsprocedure tegen de verdachtverklaringen van verweerder en de door hem opgelegde maatregelen is de aan appellanten ingevolge de Wet toekomende schadevergoeding niet aan de orde. Ten overvloede voegt het College hieraan toe dat hem gebleken is dat aan appellanten een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 86 van de Wet is toegekend en dat appellanten tegen de betreffende toekenningsbesluiten in rechte niet zijn opgekomen.
5.7 Op grond van het vorenoverwogene is het College van oordeel dat de door appellanten tegen de bestreden besluiten van 14 januari 1998 aangevoerde grieven geen doel treffen.
In zoverre hun beroep is gericht tegen deze besluiten moet het dan ook ongegrond worden verklaard.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 14 januari 1998, kenmerken J.98105 II en J.98106 II ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 februari 1998, kenmerk J.981094 II, gegrond;
- vernietigt voornoemd besluit van 6 februari 1998;
- verklaart het bezwaarschrift van 13 maart 1997 tegen de beslissingen van 9 februari 1997, kenmerken RVV 97/059 en 97/V001 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat aan appellanten het door hen voor hun beroep tegen het vernietigde besluit betaalde griffierecht ad fl. 420,-- (zegge: vierhonderdtwintig gulden) door de Staat der Nederlanden wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure tegen het vernietigde besluit aan de zijde van appellanten, vastgesteld op fl. 710,-- (zegge: zevenhonderdtien gulden) en te vergoeden aan appellanten door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr M. Vlasblom en mr G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 1999.
w.g. B. Verwayen w.g. A.J. Medze