Uitspraak
AM
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/216 21 december 2000
11200
Uitspraak in de zaak van:
A, handelend in maatschapsverband, appellanten,
gemachtigde: mr G.R.A.G. Goorts, advocaat te Roermond,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr G. de Goede, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 5 maart 1999 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een
besluit van verweerder van 25 januari 1999.
Bij schrijven van 19 mei 1999 hebben appellanten de gronden van hun beroep uiteengezet.
Op 23 augustus 1999 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 12 april 2000 heeft verweerder antwoord gegeven op een vanwege het College gestelde vraag.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 9 november 2000, waar partijen hun standpunten hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) zijn voorschriften gegeven,
betreffende het verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor eigenaren van de
betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in Afdeling 3 van Hoofdstuk II van de Gwd, ter voorkoming en
bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten.
Te dier zake is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gwd bepaald dat uit
's Rijks kas aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens het bepaalde in
artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
Ingevolge artikel 86, tweede lid, bedraagt de tegemoetkoming in de schade (a) voor verdachte dieren: de waarde in gezonde
toestand en (b) voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde
toestand.
Krachtens artikel 87 wordt, voordat de dieren ingevolge artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood, de waarde daarvan
vastgesteld.
Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een be‰digd deskundige, die wordt aangewezen
door een door de minister aangewezen ambtenaar.
Indien evenbedoelde ambtenaar of de eigenaar van de dieren geen genoegen neemt met de waardevaststelling, verzoekt de
minister - zo bepaalt het tweede lid van artikel 88 - de kantonrechter in het kanton waar de dieren zijn gedood, drie
deskundigen te benoemen, onder wie de krachtens het eerste lid aangewezen deskundige.
Indien over de waardevaststelling geen overeenstemming wordt bereikt, geldt ingevolge artikel 88, derde lid, het bedrag dat het
gemiddelde is van de verschillende waarderingen.
Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor
zover deze niet uit hoofde van artikel 86 voor vergoeding in aanmerking komt, in door de minister te bepalen bijzondere
gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Op grond van de hem bij laatstgenoemd artikel toegekende discretionaire bevoegdheid voert verweerder een beleid dat, kort
gezegd, inhoudt dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven een bijzondere tegemoetkoming in de vorm van een
normbedrag per zeug wordt toegekend, in dier voege dat het normbedrag afhankelijk is gesteld van de ondernemingscategorie
waartoe het desbetreffende fokvarkensbedrijf kan worden gerekend. In dat verband is een onderscheid gemaakt tussen
topfokbedrijven, subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.
Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorie‰n golden normbedragen van
onderscheidenlijk fl. 1.900,--, fl. 1.800,-- en fl. 1.500,--.
Bij preventieve ruiming van een fokvarkensbedrijf wordt de taxatiewaarde op grond van artikel 86, vervangen door de waarde
die voortvloeit uit bedoelde normbedragen, indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de taxatiewaarde. Zulks is meestal
het geval.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten komen vast te staan.
- Bij besluit van 2 september 1997 zijn alle varkens op het fokvarkensbedrijf van appellanten verdacht verklaard, welke
verklaring betrekking had op de klassieke varkenspest.
- Op 9 september 1997 zijn bedoelde dieren besmet verklaard en zijn bestrijdingsmaatregelen aangekondigd, onder meer
inhoudende het doden van de besmet verklaarde varkens.
- Bij besluit van 25 september 1997 is aan appellanten een tegemoetkoming toegekend van fl. 272.257,35, zulks op grond
van eerdergenoemd artikel 86, tweede lid, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van het
Besluit bescherming tegen bepaalde zo”nosen en bestrijding besmettelijke dierziekten.
- Tegen dat besluit hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend.
Hierop heeft verweerder, na appellanten te hebben gehoord, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, dat strekt tot handhaving van eerdergenoemd primair besluit van 25 september 1997, heeft
verweerder onder meer het volgende in aanmerking genomen:
" Het is juist dat bepaalde preventief geruimde bedrijven een zogenaamde normprijs voor zeugen ontvangen op basis
van artikel 91 van de Wet. Hieromtrent merk ik het volgende op.
Schade als gevolg van preventief ruimen moet, met uitzondering van de schade welke is voorzien in de artikelen 86
of 90 van de Wet, in beginsel worden gerekend tot normaal bedrijfsrisico. Op dit uitgangspunt wordt in het kader
van de bestrijding van de huidige varkensepestepidemie ‚‚n nuancering toegepast. Bij preventief geruimde
bedrijven worden zogenoemde normprijzen voor zeugen uitgekeerd.
De vergaande consequenties voor de bedrijfsvoering bij ruiming van zeugenbedrijven worden zogenoemde
normprijzen voor zeugen uitgekeerd.
De vergaande consequenties voor de bedrijfsvoering bij ruiming van zeugenbedrijven, in combinatie met de
bijzondere situatie waarin preventief geruimde bedrijven zich bevinden (zoals hiervoor is aangegeven), leveren in
de huidige situatie en naar de huidige inzichten ten aanzien van zeugenbedrijven een zodanig bijzonder geval op
dat ervoor is gekozen op basis van artikel 91 van de Wet in bepaalde gevallen een aanvullende tegemoetkoming te
verstrekken. Deze keuze dient mede te worden bezien in het licht van de omstandigheid dat preventief ruimen voor
het eerst op grote schaal wordt toegepast bij de bestrijding van varkenspest in Nederland.
Aangezien uw bedrijf zich niet in voornoemde bijzondere positie bevindt, zijn de normprijzen terecht niet toegepast
bij uw tegemoetkoming in de schade.
Dat de normprijzen niet worden uitgekeerd bij bedrijven die zijn geruimd vanwege een besmetting acht ik, anders
dan u, niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hierover merk ik het volgende op.
Er bestaat een aanzienlijk verschil in situatie tussen de bedrijven die preventief geruimd worden en de bedrijven die
geruimd worden omdat een besmetting met varkenspest op het bedrijf is vastgesteld. Immers, indien door klinische
verschijnselen en aanvullend laboratoriumonderzoek wordt bevestigd dat op een bedrijf sprake is van besmetting
met klassieke varkenspest is ruiming van het bedrijf de enige aangewezen bestrijdingsmaatregel, die dan ook
Europees dwingend wordt voorgeschreven. Bij bedrijven die preventief worden geruimd is er geen sprake van een
door onderzoek bevestigd vermoeden van de aanwezigheid van varkenspest. In dergelijke gevallen is "slechts"
sprake van een verdenking van besmetting van varkenspest en bestaat er geen zekerheid hieromtrent. In dit geval
bestaat de bevoegdheid, doch niet de verplichting om het desbetreffende bedrijf geheel te ruimen, en kunnen
minder dratische maatregelen worden getroffen. Dit neemt niet weg dat in de gevallen waarin preventief geruimd
is, het gelet op het feitelijk verloop van de epidemie de meest aangewezen weg was om over te gaan tot ruiming en
terecht is besloten tot preventieve ruiming van verdachte bedrijven. Het plaatst de desbetreffende preventief
geruimde bedrijven echter wel in een andere situatie dan de bedrijven die vanwege besmetting zijn geruimd. Uit het
voorgaande moge blijken dat er geen sprake is van gelijke gevallen die gelijk behandeld dienen te worden.
U stelt dat uw bedrijf in een eerder stadium preventief had moeten worden geruimd. Preventief ruimen is een
maatregel ter bestrijding van besmettelijke dierziektes als de varkenspest. Deze maatregel is met name gericht op
de bescherming van de gezamenlijke veehouders tegen een besmettelijke ziekte als de varkenspest. De maatregel is
niet bedoeld om bepaalde, individueel aan te wijzen, varkenshouders te beschermen. Van de overheid kan immers
niet worden verwacht dat zij iedere ondernemers vrijwaart van het optreen van besmetting met een besmettelijke
dierziekte. Hieruit volgt dat geen recht bestaat op preventieve ruiming.
De Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst van mijn ministerie is aangewezen om te bepalen welke
maatregel dienen te worden getroffen ter bestrijding van de varkenspest. Hiertoe wordt een prioritering aangebracht
in de bedrijven die voor een preventieve ruiming in aanmerking komen. De verdachte bedrijven waarbij de
verdenking concreter is, of waar de kans op een besmetting groter is worden daarbij als eerste geruimd. In die
afweging kan dan bijvoorbaald voorrang worden gegeven aan preventieve ruiming in geval van verdachte
contactadressen boven preventieve ruiming bij buurtbedrijven.
Aangezien niet alle bedrijven op hetzelfde moment kunnen worden geruimd, en bij het treffen van maatregelen de
hierboven beschreven afweging noodzakelijk is, kan het voorkomen dat niet alle buurtbedrijven rond een
besmettingshaard preventief worden geruimd.
U stelt dat het achterwege laten van de preventieve ruiming ten aanzien van uw bedrijf er, in combinatie met de
ligging van uw bedrijf, toe geleid heeft dat uw bedrijf is geconfronteerd met uitbraak van klassieke varkenspest.
Aangezien, zoals hiervoor al is aangegeven, geen recht bestaat op preventieve ruiming betekent het achterwege
blijven van preventieve ruiming niet dat, in geval van een alsnog opgetreden besmetting met varkenspest, het niet
preventief geruimde bedrijf anders zou moeten worden behandeld dan andere besmette bedrijven.
Het beleid was dat vanaf eind april tot begin juli preventief ruimen in het zgn. kerngebied vrijwel niet werd
uitgevoerd. Het kerngebied omvatte Volkel, Boekel en Odiliapeel en daaraan grenzende randen. Besmette haarden
werden wel direct geruimd.
Door het grote aantal positieve bedrijven in genoemde periode en de destructiecapaciteit kwam de prioriteit voor
preventief ruimen rondom besmette bedrijven buiten het kerngebied te liggen. Om die reden is toen besloten om
preventieve ruimingen van buurtbedrijven bij haarden rondom
onder andere Elsendorp, Erp en Zeeland en in het kerngebied uit te stellen. Bedrijven gelegen in het kerngebied
met een directe relatie met een besmet bedrijf werden wel preventief geruimd (dit betrof echter slechts een gering
aantal).
Uw bedrijf lag in het kerngebied maar zonder een directe relatie met een besmet bedrijf en gelegen op een grotere
afstand dan 1 kilometer ten opzichte van besmette bedrijven, waardoor uw bedrijf in de bovengenoemde periode
niet preventief geruimd is.
Gelet op Uw stelling dat er vanwege het voor Uw bedrijf geldende fokverbod meer guste zeugen dan normaal op
Uw bedrijf aanwezig waren en dat deze zeugen door de taxateur lager gewaardeerd worden dan drachtige of
zogende zeugen, merk ik het volgende op.
Ingevolge de Wet wordt bij het vergoeden van gedode varkens en vernietigde producten en voorwerpen uitgegaan
van de bij taxatie vastgestelde waarde en wordt deze waarde van onder andere de dieren door de taxateur
vastgesteld naar de waarde van de dieren op het moment van taxatie. Dat er ten tijde van de taxatie als gevolg van
het fokverbod naar verhouding meer guste zeugen op het bedrijf waren dan normaal het geval is, is een feitelijke
omstandigheid als gevogl van een algemene bestrijdingsmaatregel die voor rekening en risico van de ondernemer
zelf komt."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Aangezien de betrokken overheidsinstellingen in het kader van de bestrijding van de klassiek varkenspest zijn vergeten het
fokvarkensbedrijf van appellanten preventief te ruimen, behoort hun een schadeloosstelling te worden toegekend, als ware hun
bedrijf preventief geruimd. Zulks zou hebben geleid tot een aanzienlijk hogere schadeloosstelling dan bij het - in bezwaar
gehandhaafde - besluit van 25 september 1997 is toegekend in verband met ruiming vanwege besmetting.
De conclusie dat het bedrijf van appellanten is vergeten, kan worden getrokken aan de hand van de ligging van in de nabijheid
gelegen varkensbedrijven die wel preventief zijn geruimd. Hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, houdt
geen verklaring in voor het niet preventief ruimen van het bedrijf van appellanten.
Het achterwege laten van een preventieve ruiming heeft er, in verband met de onmiddellijke nabijheid van pesthaarden, toe
geleid dat het bedrijf van appellanten werd geconfronteerd met een uitbraak van klassieke varkenspest.
In verband met het voorafgaande moet worden geoordeeld dat ten aanzien van appellanten een strikte toepassing van de
geldende voorschriften in zodanige mate in strijd komt met enig algemeen rechtsbeginsel, dat zulk een toepassing geen
rechtsplicht meer kan zijn.
Voorts is bij de schadeloosstelling ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat op het bedrijf van
appellanten als gevolg van het destijds geldende fokverbod verhoudingsgewijs meer guste (d.w.z. niet drachtige) zeugen
aanwezig waren dan normaal het geval zou zijn geweest. De daaraan verbonden nadelige gevolgen zouden door verweerder
behoren te worden gecompenseerd.
Bovendien zijn de dieren lager getaxeerd, omdat werd aangenomen dat appellanten in aanmerking zouden komen voor een
bijdrage ingevolge de Subsidieregeling fokverbod varkens 1997. Een dergelijke bijdrage is echter niet aan appellanten
toegekend.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt in de eerste plaats, zoals reeds in eerdere uitspraken van het College tot uitdrukking is gebracht, dat niet
kan worden staande gehouden dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade in verband met
ruiming vanwege de klassieke varkenspest, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen
preventief en besmet geruimde bedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van
het op grond van artikel 91 van de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoetkomingen als hiervoor omschreven, worden
verstrekt.
Vaststaat dat ten tijde van eerdergenoemd besluit tot ruiming d.d. 9 september 1997, op het bedrijf van appellanten sprake was
van besmetting met klassieke varkenspest. Voor de vaststelling van de tegemoetkoming betekende zulks dat van toepassing
was het bepaalde bij en krachtens artikel 86, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gwd. Verweerder heeft dienovereenkomstig
aan appellanten een tegemoetkoming verstrekt.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd, stelt in de eerste plaats de vraag aan de orde of er grond aanwezig is te achten voor
het oordeel dat verweerder door bij de in het geding zijnde toekenning van een schadeloosstelling toepassing te geven aan
evenbedoelde voorschriften en geen aanleiding heeft gezien op grond van de aanwezigheid van een bijzonder geval
meergenoemde, krachtens artikel 91 gegeven, beleidsregels in afwijking van de daarin neergelegde criteria op de door
appellanten gewenste wijze ten aanzien van hen toe te passen, een beschikking heeft gegeven, waartoe hij bij afweging van de
ter zake dienende belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen.
Het College overweegt in dit verband in de eerste plaats dat in de beschikbare gegevens geen grond kan worden gevonden
eerdergenoemd besluit tot ruiming onrechtmatig te achten.
Evenmin vermag het College in te zien dat verweerder rechtens kan worden tegengeworpen dat niet is overgegaan tot
preventieve ruiming van het bedrijf van appellanten. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het bij de toepassing
van de ter zake geldende voorschriften van de Gwd gaat om maatregelen, welk dienen te berusten op veterinaire gronden en
behoren te strekken ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke dierziekten.
Het College heeft noch in hetgeen van de zijde van appellanten naar voren is gebracht, noch in de - overige - gedingstukken
grond kunnen vinden voor de opvatting dat aan de zijde van verweerder bij de bestrijding van de varkenspest ter plaatse waar
appellanten hun bedrijf uitoefenen, de uit de Gwd voortvloeiende verplichtingen tot het treffen van bestrijdingsmaatregelen,
gelet op de daarvoor geldende criteria, in die mate zijn verzaakt, dat het niet preventief ruimen van het bedrijf van appellanten
kan worden aangemerkt als een nalatigheid van zodanige ernst, dat verweerder bij het toekennen van schadeloosstelling aan
appellanten had behoren uit te gaan van een preventieve ruiming van hun bedrijf. Het College verwijst in dit verband voorts
naar hetgeen verweerder, zoals hiervoor onder rubriek 3. is weergegeven, bij het bestreden besluit heeft opgemerkt omtrent het
treffen van bestrijdingsmaatregelen in het gebied waar het bedrijf van appellanten is gelegen.
Het College acht voorts de door appellanten gestelde omstandigheid dat ten tijde van de ruiming in verband met het toen
geldende fokverbod tamelijk veel guste zeugen op hun bedrijf aanwezig waren, niet dermate klemmend en zwaarwegend, dat
verweerder daarin aanleiding had moeten vinden voor het aanwezig achten van een bijzonder geval, in verband waarmede een
hogere, dan de thans overeenkomstig de geldende voorschriften verstrekte, tegemoetkoming had behoren te worden toegekend.
Van de zijde van verweerder is ter zitting opgemerkt dat wordt gewerkt aan een regeling betreffende het verstrekken van
subsidie aan varkenshouders die geen beroep kunnen doen op de Subsidieregeling fokverbod varkens 1997.
Ten slotte overweegt het College, onder verwijzing naar de in artikel 88, tweede lid, van de Gwd genoemde procedure bij de
kantonrechter, dat de bezwaren van appellanten over de wijze waarop de waardevaststelling van hun varkens heeft
plaatsgevonden, niet aan de orde kunnen komen, nu het desbetreffende taxatieformulier vanwege appellanten voor akkoord is
getekend en appellanten destijds niet aan verweerder te kennen hebben gegeven dat zij
- desondanks - geen genoegen namen met de waardevaststelling.
In verband met het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat het beroep niet kan slagen
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene
wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell in tegenwoordigheid van mr J.A. Hoovers-Backaert, als griffier, en uitgesproken in het
openbaar op 21 december 2000.
w.g. H.C. Cusell w.g. J.A. Hoovers-Backaert