Uitspraak
201210179/1/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Aveleijn, gevestigd te Borne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 19 september 2012 in zaak nr. 11/1402 in het geding tussen:
Stichting Aveleijn
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (Overijssel).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van de appartementen, plaatselijk bekend als [locatie] te Hengelo (hierna: het perceel).
Bij besluit van 22 november 2011 heeft het college het door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], en [belanghebbende C] en [belanghebbende D] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 februari 2011 ingetrokken, en is het alsnog tot handhaving overgegaan in die zin dat Stichting Aveleijn wordt gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de appartementen op het perceel voor 17 april 2012 te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 per maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 45.000,00.
Bij uitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank het door Stichting Aveleijn daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stichting Aveleijn hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende C] en [belanghebbende D] schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college de begunstigingstermijn bepaald op zes weken na verzending van dit besluit.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2013, waar Stichting Aveleijn, vertegenwoordigd door J.C.M. Wiltingh en M.H. Bolt, bijgestaan door mr. G. Beekman, advocaat te Almelo, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.L. Lenferink en M.S. van Dijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gehoord.
Overwegingen
1. Het in geschil zijnde appartementencomplex, plaatselijk tevens bekend als de locatie Bronforel, bestaat uit ruim twintig appartementen die door Stichting Aveleijn worden gebruikt voor de huisvesting van personen met een verstandelijke beperking. Ten tijde van belang verbleven daar 37 personen. [belanghebbende A] en [belanghebbende B], en [belanghebbende C] en [belanghebbende D] wonen in de nabijheid van het complex.
2. Ingevolge het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Hengelo Noord" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor woonhuizen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 52, wordt in de voorschriften onder woonhuis verstaan een gebouw, dat één woning, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.
Ingevolge onder 50, wordt onder een woning verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Ingevolge artikel 3.5.1 is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming.
3. In geschil is de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de huisvesting door Stichting Aveleijn in de appartementen van personen met een verstandelijke beperking, in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming.
4. Stichting Aveleijn betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, volgens de toelichting op het bestemmingsplan, binnen de woonbestemming woonzorgwoningen zijn toegestaan. Dit betoog faalt. Hiertoe wordt overwogen dat de plantoelichting geen betekenis toekomt, nu deze juridisch geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan.
5. Verder betoogt Stichting Aveleijn dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aan het vereiste van nagenoeg zelfstandige bewoning, dat volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, wordt voldaan. In dat verband stelt zij dat de rechtbank de in geding zijnde situatie niet ten volle aan de in die jurisprudentie ontwikkelde maatstaven heeft getoetst. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011 in zaak nr. 201011929/1/A1 stelt zij dat de rechtbank ten onrechte aan de omstandigheid dat, ten tijde van belang, de bewoners een intelligentiequotiënt (hierna: IQ) van minder dan 79 hadden en beschikten over een indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg voor een zorgzwaartepakket in de categorieën twee tot en met vier, de conclusie heeft verbonden dat deze bewoners in belangrijke mate begeleiding nodig hebben, die duurzaam en op 24-uursniveau door Stichting Aveleijn wordt geboden. Volgens Stichting Aveleijn miskent de rechtbank dat de feitelijke wijze van bewoning en mate van ondersteuning tot het oordeel nopen dat de nadruk ligt op ‘wonen’ en niet op ‘zorg’.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 november 2012 in zaak nr. 201203163/1/A1) kunnen, naast zelfstandige bewoning door een gezin ook minder traditionele woonvormen in overeenstemming zijn met de bestemming "Woondoeleinden", mits sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning en een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners.
5.2. Uit de stukken en hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, blijkt dat de bewoners ten tijde van belang zo veel als mogelijk was, zelfstandig functioneerden. Zij gingen allen naar een dagbesteding, terwijl bewoning van het complex vrijwillig was, en niet plaatsvond in het kader van een behandel- en begeleidingstraject. Verder werd door Stichting Aveleijn geen medische zorg geboden. Ter zitting is echter tevens bevestigd dat het IQ van de bewoners van het complex lager was dan 79 en dat zij functioneerden op het niveau van vier- tot en met negenjarigen. Voorts is daar gebleken dat zij, hoewel ook vrijwilligers werden ingezet bij bijvoorbeeld het maken van uitstapjes, 24 uur per dag professionele begeleiding kregen en dat per woonlaag een professionele medewerker in het complex overnachtte. Deze medewerkers begeleidden de bewoners in de ochtend bij het zich voorbereiden op de dagbesteding, waarbij de begeleiding er bijvoorbeeld in bestond dat hulp werd geboden bij het tandenpoetsen, waar dat nodig was. Wanneer alle bewoners op hun dagbestedingslocatie verbleven, waren niet altijd professionele begeleiders aanwezig in het complex, maar wanneer zich overdag bewoners in de appartementen bevonden, verbleven deze daar niet zonder professionele begeleiding.
Gelet op de mate waarin begeleiding nodig werd geacht en door voortdurend aanwezige professionals werd geboden, leidt het voorgaande tot het oordeel dat de bewoning van de appartementen niet met nagenoeg zelfstandige bewoning op één lijn kan worden gesteld. Het betoog van Stichting Aveleijn dat de begeleiding van de bewoners sterk vraaggestuurd is, maakt dat niet anders. Ter zitting is gebleken dat dit niet inhoudt dat slechts in beperkte mate begeleiding nodig was, maar dat per persoon en in overleg met ouders of verzorgers een persoonlijk ontwikkelingsplan werd opgesteld, waarin de zorg en begeleiding waaraan behoefte was, werd vastgelegd. De door Stichting Aveleijn naar voren gebrachte jurisprudentie van de Afdeling leidt evenmin tot een andere conclusie, omdat voor de vraag of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning het geheel van omstandigheden in hun onderlinge samenhang dient te worden beoordeeld.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het gebruik van de appartementen in strijd was met artikel 3.5.1 van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was tegen dat gebruik handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. Het betoog van Stichting Aveleijn dat zij inmiddels gedeeltelijk aan de last heeft voldaan, doet er niet aan af dat het college ten tijde van het besluit van 22 november 2011 tot handhavend optreden bevoegd was. Nu het betoog evenmin aanleiding geeft voor de conclusie dat ten tijde van dat besluit concreet zicht op legalisering van de met het bestemmingsplan strijdige situatie bestond, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
8. De verwijzing door Stichting Aveleijn naar ontwikkelingen in de zorg voor verstandelijk gehandicapten die uit het recente regeerakkoord volgen, leiden evenmin tot het door haar daarmee beoogde doel, reeds omdat deze ontwikkelingen dateren van na het besluit van 22 november 2011.
9. Voor zover Stichting Aveleijn heeft beoogd een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, wordt overwogen dat dit beroep faalt, reeds omdat, naar ter zitting is gebleken, het door haar aangehaalde geval geen betrekking heeft op het niet handhaven door het college in een situatie die vergelijkbaar is met de situatie die thans in geschil is.
10. Het betoog van Stichting Aveleijn dat het college van handhaving had behoren af te zien, omdat de bewoners van slechts twee woningen om handhaving hebben verzocht, is een herhaling van hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop gemotiveerd ingegaan. Nu Stichting Aveleijn in hoger beroep geen redenen heeft aangevoerd waarom de weerlegging door de rechtbank van deze grond niet juist zou zijn, bestaat in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college de bezwaren die [belanghebbende D] en [belanghebbende A] hebben gemaakt tegen het besluit van het college van 20 december 2012, waarbij het de begunstigingstermijn met een jaar heeft verlengd tot 2 januari 2014, gegrond verklaard, dat besluit ingetrokken en de begunstigingstermijn bepaald op zes weken na verzending van het besluit van 28 mei 2013. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
12.1. Vaste rechtspraak van de Afdeling is dat de begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding te beëindigen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Het college heeft zich in het besluit van 28 mei 2013 in navolging van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 23 april 2013, op het standpunt gesteld dat de reeks verlengingen die het in deze zaak heeft verleend, zou neerkomen op een begunstigingstermijn van enige jaren, zodat deze niet meer kan worden beschouwd als noodzakelijk om de overtreding te kunnen beëindigen.
12.2. Voor zover [belanghebbende A] en [belanghebbende D] hebben aangevoerd dat de in het besluit van 28 mei 2013 gestelde begunstigingstermijn te lang is, faalt dit betoog. Het college heeft ter zitting verklaard dat het Stichting Aveleijn alsnog een begunstigingstermijn van zes weken na verzending van het besluit van 28 mei 2013 heeft gegund, omdat Stichting Aveleijn door intrekking van het besluit van 20 december 2012 onmiddellijk dwangsommen zou verbeuren, nu de in dat besluit gestelde begunstigingstermijn tot 2 januari 2014 liep. De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onredelijk.
12.3. Het betoog van Stichting Aveleijn dat de termijn te kort is, faalt eveneens. Stichting Aveleijn heeft ter zitting verklaard dat zij afspraken heeft gemaakt die ertoe moeten leiden dat de bewoners die thans nog in het appartementencomplex verblijven, per 1 oktober 2013 naar een andere woonruimte zijn overgeplaatst. Deze omstandigheid maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de in het besluit van 28 mei 2013 gestelde begunstigingstermijn geen stand kan houden. Hierbij wordt van belang geacht dat, zoals hiervoor is overwogen, de in het besluit van 22 november 2011 gestelde begunstigingstermijn reeds enige malen is verlengd en, naar ter zitting is gebleken, het college ten tijde van het nemen van het besluit van 28 mei 2013, niet op de hoogte was van de door Stichting Aveleijn gemaakte afspraken. Tevens wordt hierbij het belang van [belanghebbende A] en [belanghebbende D] bij een spoedige beëindiging van de overtreding in aanmerking genomen.
13. De beroepen tegen het besluit van 28 mei 2013 zijn ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de beroepen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 28 mei 2013, kenmerk 1000148, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
w.g. Michiels w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
270-619.