Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 21/2845
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 augustus 2022 in de zaak tussen
[eisers], te [plaats], eisers,
(gemachtigde: mr. M.B.W. Litjens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld, verweerder,
(gemachtigde: mr. S.J. de Haan).
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eisers een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen voor het realiseren van recreatieappartementen in een bijgebouw op het perceel aan [adres] te [plaats].
Bij besluit van 22 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit van 27 januari 2021 onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 24 juni 2022. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, B.H. Stikfort (erfgoeddeskundige) en W. de Best (vergunningverlener).
Overwegingen
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis
1.1. Op 5 juni 2017 hebben eisers een aanvraag om omgevingsvergunning voor het verbouwen van de bestaande schuur tot drie recreatieappartementen ingediend. Verweerder heeft eisers verzocht om nadere stukken te overleggen omdat de aanvraag onvolledig was. Op 28 juli 2017 hebben eisers de aanvraag ingetrokken.
1.2. Naar aanleiding van deze aanvraag voert verweerder een bestemmingsplantoets uit. In de bestemmingsplantoets is vermeld dat de omvang, afmetingen en/of bouwvolume niet lijken te wijzigen door het bouwplan. De verbouwing heeft betrekking op een interne verbouwing en hiervoor stelt het bestemmingsplan geen bouwregels. Uit de aanvullende gegevens moet blijken of dit inderdaad niet verandert. Het plan is in strijd met de gebruiksregels van het op dat moment geldende bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2012”, maar er is een binnenplanse mogelijkheid om medewerking te verlenen aan het plan. In deze bestemmingsplantoets is globaal beoordeeld of aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking kan worden voldaan.
1.3. In het bijbehorende RO-advies van 3 augustus 2017 wordt geconcludeerd dat het bijgebouw (samen met een ander bijgebouw) tezamen met het hoofdgebouw een belangrijk cultuurhistorisch ensemble vormt. De basisvoorwaarde bij herbestemmen van een karakteristiek bijgebouw houdt in dat het bijgebouw een bepaald bouwtype/gebruik van destijds als uiterlijke verschijningsvorm heeft en behoudt na de herbestemming. Geconcludeerd wordt dat het bijgebouw (een vroegere schaapskooi) voldoet aan de voorwaarden voor een karakteristiek bijgebouw. De bestemmingsplantoets en het RO-advies zijn niet toegezonden aan eisers.
1.4. Uit een uitdraai van het gemeentelijke zaaksysteem, met een aantekening van 8 augustus 2017 van L. Schuitema, blijkt dat op 7 augustus 2017 tijdens het gesprek op locatie is geconstateerd dat de aanvrager al met de bouw is begonnen. Hij is er mondeling op gewezen dat hij niet verder mag met de bouw zonder vergunning. Daarnaast worden de indieningsvereisten voor de nieuwe aanvraag met hem doorgenomen en deze zijn diezelfde dag per brief toegezonden.
1.5. Op 8 augustus 2017 is door L. Schuitema aan eisers gemaild dat de dakpannen op de paardenschuur mogen worden vervangen, mits er niets verandert aan de detaillering, profilering en vormgeving van het bouwwerk. Dan valt het onder gewoon onderhoud en kan het vergunningvrij worden uitgevoerd. Ook mochten er geen aanpassingen worden gedaan aan de draagconstructie en/of het bouwvolume.
1.6. Op 5 september 2019 hebben eisers een aanvraag om omgevingsvergunning voor het onderhoud van de draagconstructie van de ‘schaapskooi’ bij verweerder ingediend. Bij besluit van 25 september 2019 heeft verweerder aan eisers een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo verleend voor het onderhoud van de draagconstructie van de ‘schaapskooi’.
Huidige aanvraag
2. Eisers hebben op 9 september 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van recreatieappartementen in een bijgebouw op voormeld perceel te [plaats] bij verweerder ingediend. Deze aanvraag heeft betrekking op de navolgende activiteiten:
- bouwen;
- handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening.
2.1. Verweerder heeft de aanvraag ter advisering voorgelegd aan de erfgoeddeskundige van de gemeente. In een advies van 20 januari 2021 komt de erfgoeddeskundige tot de conclusie dat het huidige bijgebouw niet karakteristiek is, ook niet in relatie tot de bestaande bebouwing.
2.2. Bij het primair besluit heeft verweerder geweigerd aan eisers een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van recreatieappartementen in een bijgebouw op het perceel aan de Wateren 28 te Wateren.
3. In afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft verweerder met het bestreden besluit de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het geschil
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van recreatieappartementen in een bijgebouw op voormeld perceel te [plaats]. De rechtbank overweegt als volgt.
Karakteristiek bijgebouw: wat is het toetsingskader?
6. Eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eisers is sprake van een karakteristiek bijgebouw. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte uitgaat van toetsingscriteria die niet te vinden zijn in de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld”. Zij wijzen erop dat verweerder er vanuit gaat dat de toelichtingen van de eerder geldende plannen nog relevant zijn. Nu in het betreffende planvoorschrift geen koppeling wordt gemaakt met de toelichting(en) kunnen die criteria naar de mening van eisers niet bepalend zijn voor de uitleg van artikel 57.5, onder b, van de planvoorschriften van voormeld bestemmingsplan. Verder volgt in de visie van eisers uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) dat de plantoelichting niet bindend is.
Dat hoofdstuk 6.5 van de toelichting dan wel de daarin bedoelde criteria voor herbestemmen niet van toepassing zijn op de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid blijkt volgens eisers uit het feit dat verweerder niet eerder heeft gewezen op bedoelde criteria. Niet in het primaire besluit en ook niet door de ambtenaren in het contact met eisers over de plannen voor de recreatieappartementen. Pas bij het bestreden besluit is volgens eisers door verweerder voor het eerst gewezen op het van toepassing zijn van deze criteria. Daarnaast wijzen eisers erop dat uit twee bestemmingsplantoetsen blijkt dat voor de vraag of een bijgebouw als karakteristiek kan worden aangemerkt, (slechts) relevant werd geacht of de situering, oppervlakte, goothoogte en dakhelling niet veranderen.
6.1. De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2833), volgt dat een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd. Verder dient uit de uitspraak van 2 december 2009 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2009:BK5072) te worden afgeleid, dat, indien de planregels duidelijk zijn, aan een uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet wordt toegekomen.
6.2. Ingevolge artikel 1.40 van de planregels van dit bestemmingsplan wordt onder cultuur-historische waarden verstaan: de aan een bouwwerk of een gebied toegekende waarden, gekenmerkt door het beeld dat is ontstaan door het gebruik dat de mens in de loop van de geschiedenis van dat bouwwerk of dat gebied heeft gemaakt.
Ingevolge artikel 1.67 van de planregels wordt onder een karakteristiek bijgebouw verstaan: een bijgebouw dat in samenhang met het hoofdgebouw een belangrijke, cultuurhistorisch ensemble vormt.
6.3. De rechtbank stelt vast dat de begripsomschrijving van een karakteristiek bijgebouw algemeen geformuleerd is en dat het daarin voorkomende begrip een ‘belangrijk, cultuurhistorisch ensemble’ niet nader is omschreven of verduidelijkt. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de rechtbank aanleiding om de plantoelichting te betrekken bij een nadere duiding van de bedoeling van de planwetgever voor wat betreft voormelde begripsomschrijving. Dit brengt met zich dat voor een verduidelijking van begrip ‘belangrijk, cultuurhistorisch ensemble’ door verweerder terecht aansluiting is gezocht bij de plantoelichting van het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018”, waarin is verwezen naar de plantoelichting van het voorgaande bestemmingsplan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018” de toelichtingen van de eerder geldende bestemmingsplannen bijeen worden gevoegd, omdat de feitelijke planologische situatie van de geldende bestemmingsplannen met dit plan niet wijzigt.
6.3.1. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de toelichtingen nog een voldoende motivering voor de bestaande en met dit bestemmingsplan samengevoegde planologische regelingen bieden. Om die reden valt niet in te zien dat de plantoelichting van het voorgaande bestemmingsplan niet door verweerder mocht worden betrokken bij de verduidelijking van of de invulling van het begrip ‘belangrijke, cultuurhistorische ensemble’. Deze grond van eisers slaagt niet.
De verwijzing naar een interne bestemmingsplantoets uit 2017 en een bestemmingsplantoets uit 2019 die ziet op een ander - niet vergelijkbaar - bouwplan, leidt niet tot een ander oordeel.
Is er sprake van een karakteristiek bijgebouw?
7. Eisers stellen zich op het standpunt dat ten onrechte is geconcludeerd dat niet aan de criteria voor een karakteristiek bijgebouw wordt voldaan. Volgens eisers blijkt uit het advies van de deskundige van verweerder niet aan welke criteria is getoetst. Bovendien kan uit dit advies volgens eisers niet worden opgemaakt dat er is getoetst aan de criteria uit hoofdstuk 6.5 van de toelichting, welke criteria volgens verweerder van toepassing zouden zijn. Bij de opmerking over de ondergeschiktheid van bijgebouw ten opzichte van hoofdgebouw is in de visie van eisers geen rekening gehouden met de omschrijving van het begrip ‘bijgebouw’ in het bestemmingsplan (artikel 1.27) en de criteria uit het Beeldkwaliteitsplan van 21 september 2010. Verder gaat voornoemde erfgoeddeskundige volgens eisers voorbij aan het feit dat het hoofdgebouw, de woning, weliswaar is verbouwd en gerenoveerd, maar dat hiervoor vergunning is verleend en er een positief welstandsadvies is verstrekt, waarbij is getoetst aan het “Welstandsgebied/beeldkwaliteitsplan”. Naar de mening van eisers vertoont het advies van voornoemde erfgoeddeskundige gebreken, is het niet concludent en had verweerder dit advies om deze redenen niet ten grondslag mogen leggen aan de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen. Verder zijn eisers van mening dat het bestreden besluit in strijd met de onderzoeksverplichting van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 3:9 van de Awb tot stand is gekomen.
7.1. Voor de ondersteuning van het betoog dat het bijgebouw ook in de huidige vorm als een karakteristiek bijgebouw kan worden aangemerkt, wijzen eisers op het rapport van 10 februari 2021 van Buro Stad en Land en onder andere de daarin opgenomen eindconclusie: “De technisch noodzakelijke verbouwing van de schuur tot recreatief overnachtingsgebouw heeft op een dusdanige wijze plaatsgevonden dat geen afbreuk wordt gedaan aan de karakteristiek als bijgebouw van een traditioneel Drents erf”.
Gelet hierop betwisten eisers de inhoud van het advies van erfgoeddeskundige Stikfort. Verder wijzen eisers op het navolgende:
- het oorspronkelijk volume is gehandhaafd en is zichtbaar;
- de relatie van het bijgebouw met het hoofdgebouw, de woning, en het andere bijgebouw is gehandhaafd: de situering en hoofdvorm zijn immers niet gewijzigd en bovendien is gekozen voor één soort dakbedekking op alle gebouwen, waarvan ook
sprake was in de oude situatie;
- de relatie met de oorspronkelijke functie is nog afleesbaar: relevant daarbij is dat er sprake is van een typisch Drentse schuur die is gebruikt voor de agrarische bedrijfsvoering;
- uitgaande van deze referentie zijn juist het volume, de bouwvorm, goot- en nokhoogte, de schuurdeuren en in mindere mate het materiaalgebruik van cultuurhistorische waarde, zoals wordt opgemerkt door Buro Stad en Land;
- daarbij moet ook in aanmerking worden genomen dat het bijgebouw dateert van na 1950 en dat er reeds wijzingen waren aangebracht ten opzichte van de oorspronkelijke situatie en die situatie eerder door de gemeente als karakteristiek is beoordeeld;
- in het exterieur is nog steeds het oorspronkelijk materiaalgebruik aanwezig, te weten houten planken voor de gevels en dakpannen als dakbedekking: van sloop en herbouw is geen sprake geweest;
- in de huidige situatie is nog oorspronkelijke detaillering aanwezig zoals de dakgoot en de opgaande houten wanden tot aan de dakgoot.
7.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, voor zover eisers aanvoeren dat uit het rapport van Stad en Land van 10 februari 2021 volgt dat het bijgebouw in de huidige vorm als karakteristiek bijgebouw kan worden aangemerkt, dit rapport niet aansluit bij de criteria van het bestemmingsplan. In dit verband wijst verweerder erop dat de gemeentelijke erfgoeddeskundige in de rapportage van 20 januari 2021 concludeert dat de historische elementen ontbreken in het bijgebouw en dat dit bijgebouw om die reden niet als karakteristiek bijgebouw kan worden aangemerkt. Verweerder betwist dat het advies van de erfgoeddeskundige gebreken zou vertonen en inhoudelijk niet concludent zou zijn. Evenmin bestaat er volgens verweerder aanleiding om de door de erfgoeddeskundige verrichte beoordeling in twijfel te trekken.
7.3. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2907) volgt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor een uit de wet voortvloeiende adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op hetgeen een partij ten aanzien van het advies heeft aangevoerd.
7.4. De rechtbank stelt vast dat uit het door erfgoeddeskundige Stikfort opgestelde advies blijkt dat de historische elementen ontbreken in het bijgebouw en dat dit bijgebouw om die reden niet als karakteristiek bijgebouw kan worden aangemerkt. In de visie van verweerder volgt uit voormelde rapportage van de erfgoeddeskundige dat er in het verleden wel sprake was van een karakteristiek bijgebouw, maar dat daarvan na de toegepaste vernieuwingen geen sprake meer is. Uit het door eisers overgelegde deskundigenrapport van Stad en Land van 10 februari 2021 volgt dat de technisch noodzakelijke verbouwing van de schuur tot recreatief overnachtingsgebouw op een dusdanige wijze heeft plaatsgevonden dat geen afbreuk wordt gedaan aan de karakteristiek als bijgebouw van een traditioneel Drents erf.
7.4.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de op hem rustende vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb geschonden, daar waar het gaat om het volgen van de bevindingen en conclusie van de rapportage van voornoemde erfgoeddeskundige. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder het door eisers overgelegde deskundigenrapport niet ter beoordeling aan de door hem geraadpleegde erfgoeddeskundige heeft voorgelegd. Aangezien er voor wat betreft de vraag of het bijgebouw als karakteristiek bijgebouw kan worden aangemerkt, sprake is van verschillende inzichten en tegengestelde conclusies in de rapporten van de betrokken deskundigen had het naar het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen om de rapportage van Stad en Land ter beoordeling voor te leggen aan de door hem geraadpleegde erfgoeddeskundige. Door dit niet te doen, heeft verweerder niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat het bestreden besluit om die reden op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eisers in zoverre gegrond en komt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
8. In het kader van de finale geschilbeslechting, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
8.1. Met betrekking tot het door eisers overgelegde deskundigenrapport van Stad en Land van 10 februari 2021 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit rapport niet aansluit bij de criteria van het bestemmingsplan. Ter zitting heeft erfgoeddeskundige Stikfort nader uiteengezet dat in voormeld rapport van Stad en Land is vermeld dat er niet is gekeken naar de bouwkundige constructie van het gebouw, terwijl dat juist een elementair onderdeel vormt van de beoordeling voor wat betreft het karakteristiek zijn van een bijgebouw. In de visie van voornoemde erfgoeddeskundige kan reeds om die reden niet de waarde worden toegekend aan voormeld rapport van Stad en Land die eisers eraan gehecht wensen te zien.
8.2. In dit verband overweegt de rechtbank dat in voormeld rapport van Stad en Land is vermeld dat in het licht van de uit te voeren beoordeling niet is gekeken naar de bouwkundige constructie van het gebouw, terwijl voornoemde erfgoeddeskundige onbestreden heeft gesteld dat dit een elementair onderdeel vormt van de beoordeling voor wat betreft het karakteristiek zijn van een bijgebouw. Onder die omstandigheden heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het rapport van Stad en Land niet aansluit bij de criteria van het bestemmingsplan en dat het advies van voornoemde erfgoeddeskundige aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd.
8.3. De stellingen van eisers dat het advies van de deskundige van verweerder gebreken vertoont en niet concludent is, volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank is het positieve welstandsadvies voor het hoofdgebouw waar eisers naar verwijzen, namelijk niet relevant voor de beoordeling of wat betreft het aan de orde zijnde bouwplan is voldaan aan de planvoorschriften. Voor de stelling dat door de deskundige van verweerder niet zou zijn getoetst aan de criteria voor karakteristieke bijgebouwen, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Het betoog slaagt niet.
8.4. De overige gronden betreffen een herhaling van het rapport van Stad en Land. De rechtbank overweegt in dit verband dat verweerder in het bestreden besluit genoegzaam heeft gemotiveerd dat er nieuwe materialen zijn gebruikt, hetgeen blijkens de (toelichting bij de) planvoorschriften niet is toegestaan. Het bouwplan voldoet dan ook niet aan de voorwaarden.
8.5. Gelet op het vorenstaande, en op het feit dat ter zitting alsnog (onbestreden) door de deskundige van verweerder op het rapport van Stad en Land is gereageerd, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in zoverre in stand blijven.
Impliciete vrijstelling
9. Eisers betogen dat uit het verlenen van de omgevingsvergunning voor het vervangen van de draagconstructie door verweerder kan worden afgeleid dat daarmee impliciet vrijstelling is verleend voor de wijziging van de gebruiksfunctie ten behoeve van het realiseren van recreatie-appartementen in het bijgebouw. In dit verband wijzen eisers erop dat tezamen met de stukken behorende bij de aanvraag volstrekt duidelijk was dat de schuur op termijn zou worden gebruikt voor logies dan wel recreatieappartementen. Daarbij wijzen eisers op de navolgende stukken:
- de tekening van 1 juni 2017 waarop wordt vermeld als project “Recreatiewoningen Wateren 25 te Wateren”;
- de toelichting bij de aanvraag “Aanvraag verbouw schuur tot appartementen Wateren 28, waarin onder andere melding wordt gemaakt van “verbouw bestaande schuur tot appartementen volgens bijgaande ontwerptekening”; en
- de berekening van 17 juli 2017 waarin als project is vermeld “Recreatiewoningen a/d Wateren 28” .
9.1. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat met de omgevingsvergunning van 25 september 2019 geen impliciete vrijstelling is verleend voor een wijziging van de gebruiksfunctie ten behoeve van het realiseren van recreatieappartementen in het bijgebouw. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de aanvraag namelijk niet zonder meer worden afgeleid dat het gebouw in strijd met het betreffende bestemmingsplan zal worden gebruikt en verweerder, zich bewust van het strijdige gebruik, de bouwvergunning in weerwil van de planregels bij het bestemmingsplan toch heeft verleend (zie bijvoorbeeld uitspraak van de AbRvS van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:816). Uit de aanvraag van 4 september 2019 blijkt namelijk dat deze is gedaan voor onderhoud aan de draagconstructie van de schuur, voor de activiteit bouwen. In de projectomschrijving is vermeld dat de schuur wordt opgeknapt, het bestaande gebint aangetast bleek, waarop is besloten om de draagconstructie te vervangen. Het bouwwerk zal volgens de aanvraag worden gebruikt als schuur.
9.1.1. De door eisers overgelegde, ongedateerde, toelichting bij de aanvraag leidt niet tot een ander oordeel, nu die niet strookt met voormelde aanvraag. De rechtbank stelt verder vast dat in deze toelichting bij de aanvraag een ander zaaknummer wordt vermeld dan de die behorende bij de aanvraag van 4 september 2019 voor het onderhoud aan de draagconstructie. Niet gebleken is dat deze als bijlage bij de aanvraag is overgelegd, temeer nu het niet als bijlage wordt vermeld in de aanvraag.
9.1.2. De enkele vermelding van een projectnaam op een tekening bij de aanvraag acht de rechtbank evenmin voldoende, nu de tekening en berekeningen uitsluitend betrekking hebben op de draagconstructie. Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
10. Eisers betogen sprake is van gerechtvaardigd gewekte verwachtingen en verweerder ten onrechte heeft afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens eisers heeft de mail van 8 augustus 2017 weliswaar betrekking op de paardenschuur, daaruit kan wel worden opgemaakt dat dakpannen onder voorwaarden vergunningvrij konden worden geplaatst. Dezelfde mededeling is echter gedaan tijdens het bezoek op 7 augustus 2017 voor de aan de orde zijnde schuur.
Verder betogen eisers dat mondeling is meegedeeld dat de schuur was getoetst aan het beleid voor karakteristieke bijgebouwen en aan de eisen voldeed. Dit zou zijn bevestigd in het primaire besluit en het mailbericht van 13 oktober 2020. Tijdens het bezoek op 7 augustus 2017 zou zijn meegedeeld dat de vergunning nog slechts een formaliteit zou zijn.
Daarnaast stellen eisers dat aan hen is meegedeeld dat bij (onderhouds)werkzaamheden aan het bijgebouw er rekening mee moet worden gehouden dat geen sloop en nieuwbouw mag plaatsvinden, dat de hoofdvorm behouden moet blijven en gelijkwaardig materiaalgebruik moet worden toegepast. Dit is in overeenstemming met de bestemmingsplantoetsen uit 2017 en 2019. In die situatie waarbij volledig is voldaan aan de van ambtelijke zijde genoemde criteria, hoefden eisers naar eigen zeggen geen rekening te houden met een weigering om vergunning te verlenen op de grond dat er niet meer wordt voldaan aan de criteria voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
10.1. Daarnaast betogen eisers, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat sprake is van nalaten in de periode vanaf 2017 tot en met 2020 waardoor gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Voor zover het bijgebouw niet kan worden aangemerkt als karakteristiek, waren er verschillende momenten geweest waarop verweerder eisers had kunnen waarschuwen. Eisers wijzen op het bezoek in augustus 2017 en de vergunning voor de constructie uit 2019. Verder is (aankondiging van) handhaving uitgebleven. Voorts is in dit kader in de visie van eisers relevant dat de belangen van derden bij vergunningverlening niet in het geding zijn. Naar de mening van eisers nopen deze omstandigheden tot het alsnog verlenen van medewerking door middel van het toepassen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
10.2. De rechtbank overweegt als volgt. In haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de AbRvS een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging of een nalaten. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging/het nalaten aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
Toezegging
10.3. Naar het oordeel van de rechtbank kan het door eisers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, voor zover dit betrekking heeft op het (actief) handelen van verweerder niet slagen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder afdoende gemotiveerd en met schriftelijke stukken onderbouwd heeft weerlegd dat aan de zijde van eisers de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat verweerder in positieve zin gebruik zou maken van de aan hem toekomende bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan zou verlenen.
10.3.1. In dit verband acht de rechtbank van belang dat uit de door verweerder naar voren gebrachte en door eisers ook aangehaalde correspondentie, zoals de brief van 14 juni 2017 en de mail van 31 juli 2017, steeds is gebleken van een (algemeen) voorbehoud voor het gebruik maken van voormelde afwijkingsbevoegdheid. Uit die correspondentie valt naar het oordeel van de rechtbank dus niet af te leiden dat verweerder zonder meer bereid is gebleken om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
10.3.2. Voor de stelling van eisers dat tijdens het bezoek van 7 augustus 2017 een mondelinge toezegging zou zijn gedaan dat de vergunningverlening voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid slechts een formaliteit is en aan de voorwaarden voor de afwijkingsbevoegdheid is voldaan, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Deze gestelde toezegging is niet schriftelijk vastgelegd en ook verder niet aannemelijk gemaakt. De aanvraag van eisers voor de te realiseren recreatieappartementen was op tijdens het bezoek al ingetrokken. Daar komt bij dat uit de interne notitie van 8 augustus 2017 van L. Schuitema – die aanwezig was bij het bezoek aan eisers - volgt dat, na ontvangst van een nieuwe aanvraag, dient te worden gekeken of de binnenplanse bevoegdheid nog kan worden toegepast aangezien er volgens haar ‘van het karakteristieke bijgebouw bijna niks meer over is’. Schuitema mailt aan de toezichthouder op 8 augustus 2017 ook over een op te leggen bouwstop vanwege de werkzaamheden aan de schuur. Een en ander strookt niet met de stelling van eisers dat er een toezegging zou zijn gedaan. Dit betoog slaagt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet.
10.3.3. Voor zover eisers verwijzen naar een mail van 8 augustus 2017 die ziet op de paardenschuur, slaagt die verwijzing evenmin. Deze mail ziet, zoals eisers erkennen, niet op de aan de orde zijn de schuur. Bovendien ziet de mail op het – wat betreft de paardenschuur - al dan niet vergunningvrij kunnen vervangen van dakpannen en niet op de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank verwijst verder naar hetgeen onder 10.3.2. is overwogen.
10.3.4. Evenmin valt naar het oordeel van de rechtbank uit de door verweerder bij besluit van 25 september 2019 verleende omgevingsvergunning voor het vervangen van de draagconstructie in het bijgebouw, af te leiden dat verweerder daarmee de gerechtvaardigde verwachting bij eisers heeft gewekt dat zonder meer een omgevingsvergunning voor het realiseren van recreatieappartementen in het bijgebouw zou worden verleend. Gelet hierop mist de aangehaalde uitspraak van 7 oktober 2020 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2020:2385) in dit geval onverkorte toepassing. De rechtbank verwijst ook naar hetgeen onder 9.1. e.v. is overwogen.
Nalaten
10.4. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het door eisers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, voor zover dit betrekking heeft op het nalaten door verweerder, evenmin.
10.4.1. Vast staat dat verweerder geen op dit concrete geval toegespitst handhavingsbesluit heeft genomen. Ook staat vast dat verweerder eisers niet heeft gewaarschuwd voor de gevolgen van eventuele wijzigingen aan de schuur voor een eventuele vergunningverlening op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit dit ‘nalaten’ geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend.
10.4.2. De rechtbank acht daarvoor van belang dat de aanvraag uit 2017 voor het realiseren van de recreatieappartementen op 28 juli 2017 door eisers is ingetrokken. Eerst in 2020 hebben zij ervoor gekozen om opnieuw een aanvraag voor het realiseren van recreatieappartementen in te dienen. Niet valt in te zien dat verweerder in die tussenliggende periode eisers actief had moeten informeren over de gevolgen van eventuele wijzigingen aan het betreffende bijgebouw voor een toekomstige aanvraag. Dat er een interne bestemmingsplantoets is uitgevoerd in 2017 leidt niet tot een ander oordeel, nu de aanvraag waar die toets op ziet is ingetrokken. Wat betreft de omgevingsvergunning uit 2019 verwijst de rechtbank naar hetgeen is overwogen in 9.1. e.v.
10.4.3. Verder betrekt de rechtbank dat, zoals overwogen in 10.3.3., de mededeling van verweerder over de vervanging van dakpannen in de mail van 8 augustus 2017 ziet op een ander bijgebouw dan thans aan de orde. Ook deze mail en de daarin genoemde werkzaamheden hadden dus geen aanleiding hoeven geven tot het actief informeren van eisers door verweerder over de gevolgen daarvan voor vergunningverlening op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor recreatieappartementen in een ander bijgebouw.
10.4.4. Dat verweerder (nog) niet handhavend heeft opgetreden leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank overweegt dat verweerder heeft toegelicht dat eiser er tijdens het bezoek op 7 augustus 2017 mondeling op is gewezen dat hij de bouwwerkzaamheden aan de schuur diende te staken, hetgeen blijkt uit de mail van Schuitma aan de toezichthouder van 8 augustus 2017. Dat is door eisers niet gemotiveerd bestreden. Uit de enkele omstandigheid dat verweerder ervoor heeft gekozen vervolgens geen formeel handhavingstraject te starten, kan niet worden afgeleid dat de door eisers verrichte werkzaamheden waren toegestaan. En evenmin dat de uitgevoerde werkzaamheden geen gevolgen zouden kunnen hebben voor een toekomstige aanvraag voor het realiseren van recreatieappartementen.
10.5. Het betoog van eisers slaagt dus niet.
Conclusie
11. Het beroep van eisers is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Uit rechtsoverweging 8.5. volgt tevens dat de rechtbank aanleiding ziet om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven, omdat het gebrek is hersteld.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt verweerder op om het door eisers betaalde griffierecht van € 181,- aan hen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022.
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten eerste, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
Bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018”
Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018” is aan het perceel de enkelbestemming “Wonen – Voormalige boerderijpanden” alsmede de dubbelbestemming “Waarde – archeologie 3” toegekend.
Ingevolge artikel 1.40 van de planregels van dit bestemmingsplan wordt onder cultuur-historische waarden verstaan: de aan een bouwwerk of een gebied toegekende waarden, gekenmerkt door het beeld dat is ontstaan door het gebruik dat de mens in de loop van de geschiedenis van dat bouwwerk of dat gebied heeft gemaakt.
Ingevolge artikel 1.67 van de planregels van dit bestemmingsplan wordt onder een karakteristiek bijgebouw verstaan: een bijgebouw dat in samenhang met het hoofdgebouw een belangrijke, cultuurhistorisch ensemble vormt.
Ingevolge artikel 57.1 van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “Wonen – Voormalige boerderijpanden” aangewezen gronden onder meer bestemd voor woonhuizen in de vorm van voormalige boerderijpanden, aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, al dan niet in combinatie met ruimten voor onder andere recreatie-appartementen, ter plaatse van de aanduiding “bijgebouwen”.
Ingevolge artikel 57.4, onder d, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend: het gebruik van vrijstaande bijgebouwen voor bewoning, met uitzondering van de bijgebouwen ter plaatse van de aanduiding ‘bijgebouwen’, in welk geval in karakteristieke bijgebouwen recreatie-appartementen zijn toegestaan.
Ingevolge artikel 57.4, onder f, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van verblijfsrecreatieve doeleinden anders dan waarvoor in het verleden planologische medewerking is verleend.
Ingevolge artikel 57.5, aanhef en onder b, van de planregels van dit bestemmingsplan kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 57.4 onder d en f in die zin dat de gronden en bouwwerken in combinatie met het wonen, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, worden gebruikt voor recreatieappartementen ten behoeve van recreatieve bewoning in het hoofdgebouw, inclusief de aan- en uitbouwen, en de karakteristieke bijgebouwen, mits:
1. er geen sprake is van onevenredige schade voor de aangrenzende (agrarische) bedrijven, in die zin dat de bedrijven in hun ontwikkelingsmogelijkheden worden beperkt;
2. de oppervlakte van het permanente woongedeelte van het hoofdgebouw niet minder mag bedragen dan 75 m²;
3. parkeren op eigen erf plaatsvindt;
4. de gezamenlijke oppervlakte die bij een woonhuis wordt gebruikt ten behoeve van nevenfuncties ten hoogste 250 m² bedraagt;
5. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden, de woonsituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
Toelichting bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018”
In het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018” worden de toelichtingen van de eerder geldende plannen bijeen gevoegd omdat de feitelijke planologische situatie van de geldende bestemmingsplannen met dit plan niet wijzigt.
Hoofdstuk 6.5 van de toelichting gaat over “Cultuurhistorie”. In dit hoofdstuk wordt over karakteristieke bijgebouwen vermeld dat het mogelijk is om hierin een recreatief nachtverblijf te realiseren, mits wordt voldaan aan enkele voorwaarden. Zo wordt als een vorm van een karakteristiek bijgebouw een schaapskooi omschreven als: vaak in hout opgetrokken (potdekselwerk), voorzien van een rieten kap, soms een pannendak.
Bij herbestemmen wordt een aantal basisvoorwaarden benoemd, onder andere:
- recreatieve activiteiten moeten plaatsvinden in de bestaande bebouwing;
- het oprichten van nieuwe bebouwing ten behoeve van recreatieve activiteiten is niet
toegestaan;
- handhaving van de woonfunctie in het hoofdgebouw is een verplichting.
Daarbij gelden nog de volgende criteria:
- het oorspronkelijke volume moet zichtbaar zijn;
- de relatie van het bijgebouw met het hoofdgebouw moet intact zijn, dat wil zeggen een origineel stookhuisje bij een boerderij welke is vervangen door een moderne woning kan niet meer als “karakteristiek” worden aangemerkt;
- de relatie met de oorspronkelijke functie moet nog afleesbaar zijn;
- de aanwezigheid oorspronkelijk materiaalgebruik exterieur (herbouw in oorspronkelijke vorm met nieuwe materialen is uitgesloten);
- aanwezigheid oorspronkelijk materiaalgebruik exterieur (herbouw in oorspronkelijke vorm met nieuwe materialen is uitgesloten);
- aanwezigheid oorspronkelijke detaillering exterieur (ramen, gootlijsten, kozijnen,
betimmeringen).